美国金融科技监管框架

编者语：

在2016年 6 月举行的白宫金融科技峰会上，行业及其他相关者也呼吁美国政府尽快阐明对金融科技的监管态度并确立相关框架。虽然金融科技的创新能够发挥促进普惠金融，为个人及小企业扩充融资渠道，并通过金融服务重塑社会形态的作用。但随着金融科技的不断演进，该生态体系的利益相关体必须以安全而可持续的方式积极参与发展，以确保消费者和系统价值能够实现最大化增长。

文/美国国家经济委员会；译/坤镯（挖财研究院）

一、 序言

在过去的八年间，本届政府已经显著增加企业家的创业机会，并使得美国成为世界上最鼓励创新的国家之一。相关的工作事例包括提出开源数据倡议，该倡议解锁了超过20万个政府数据集作为企业创新的原材料；美国发明法案使得美国的专利体系更加有效，并能够对发明者进行积极响应；而 2012 年创业企业融资法案（即 JOBS 法案）则帮助小企业及新兴公司进行融资。

与上述宽泛的工作体系相一致，本届政府已经展现了前瞻性的金融科技监管方法。政府的各个执行机构，包括商务部、小企业管理部（SBA）、国务院、财政部、美国国际开发署（ USAID ）及其他部门，已经通过各类活动、信息请求（ RFIs ）、白皮书、技术援助与研究以及非正式宣传与对话等，与行业利益相关体一起更好地了解行业，并明确政府在金融科技发展中的角色定位。

在2016年 6 月举行的白宫金融科技峰会上，本届内阁部长及高级官员们共同探讨通过金融科技进一步推动大量政策目标的潜力，包括小企业融资、普惠金融与健康、国内增长及国际发展。在此次会议上，行业及其他相关者也呼吁美国政府尽快阐明对金融科技的监管态度并确立相关框架。

本文件确立了本届政府的政策目标，反应了金融服务部门及相关政府机构广为认同的价值及实际期望。该文件还提供了由十条总体原则构成的框架，便于政策制定者及监管层思考、参与及评估金融科技生态圈，从而实现上述政策目标。与此同时，行业及利益相关者能够依据该监管框架来理解他们如何能够为普惠金融体系的健康运转作出贡献，并通过上述明确的原则来检验他们的产品和服务。

该白皮书既是公私持续合作的产物，也是未来合作的路线图。在金融科技生态圈的进化过程当中，这一原则声明将作为指导智慧、务实和创新的跨部门合作发展的源泉。

二、 背景

技术革新能够持续改变我们工作、社交、信息分享以及与我们周围的人和世界的交互方式。这种改变能够为多个行业带来巨大机会，包括金融服务业。虽然如自动取款机和电子交易这样的创新科技早已成为金融服务业的一部分，后金融危机时代的监管环境与科技创新的指数化增长的结合，如智能手机、人工智能、大数据分析等快速传播的技术，已经显著改变了金融服务业的运作方式。这种环境使得技术初创企业能够进入金融服务业，并直接向消费者和企业（包括现存金融机构）提供产品及服务；而传统金融机构也在为创新投入越来越多的资源。政策制定者及监管层必须不断努力地理解这些新科技，才能够支持重要政策目标的推进；他们也必须与金融科技创新者合作来降低潜在风险。

金融科技这一概念可以通过多种方式定义。该白皮书使用涵盖内容最广泛的技术创新概念，包含支付、投资管理、融资、存贷款、保险、监管合规以及金融服务领域的其他活动。这些创新包括，消费者与商户的移动支付解决方案、线上市场借贷、储蓄与投资工具算法、虚拟货币、数字化用户的生物特征识别及身份验证，自动化中后台企业功能，比如使用算法、大数据、人工智能和链路分析等。

以总投资来衡量，美国仍然是金融科技的全球领导者。然而，美国在金融科技方面的领导力地位并不应当被认为是理所当然的。美国政府应该继续研究政策方针来帮助推动相关行业发展并达成其他政策结果，以便金融服务发挥不可分割的作用、保护消费者，并在技术和金融服务行业维系健康的竞争优势，从而促进国内外经济的普遍增长。

三、 金融服务的政策目标

美国政府和私有部门应该共同鼓励有潜力在整个经济产生更大公共利益的创新；支持智能的金融科技的发展就是一个途径。

本节阐述让金融服务起整体作用的政策目标。

1 、 培养积极的金融服务创新和创业

本届政府投入了众多资源来促进创新和创业，使之成为国内外经济繁荣的支柱。在2016年全球创业峰会上，奥巴马总统阐明创新和创业对社会带来的益处，包括促进新发现、产生新知和增长经济。他将企业家精神描述为“将想法转化为事实（一个新创企业，一个小的公司）的能力，从而创造出高薪工作，将上升的经济推向繁荣，将人们召集起来处理最具压力的全球问题，不管是气候变化还是贫穷问题。”金融科技有可能成为企业家精神的清晰表现。

因此，美国政府对于促进创业和负责的金融服务创新保持着前倾的姿态。各管理部门、代表处和独立的监管者运用了一系列方法刺激金融科技创新，包括美国货币监理署（OCC）的“负责任创新（ Responsible Innovation ）”监管框架，消费者金融保护局（ CFPB ）的“项目催化剂（ Project Catalyst ）”，证券交易委员会（ SEC ）的“金融科技工作组（ Fintech Working Group ）”，商务部的“开放创新（ Open for Innovation ）”活动，以及财政部和美国国际开发署（ USAID ）的“普惠金融论坛（ Financial Inclusion Forums ）”。另外，财政部召集领先的科技企业举行会谈，并和来自金融科技和金融服务公司的 100 多位代表举行首次金融 Datapalooza ，协办了 MyMoneyAppUp 挑战赛——首批联邦赞助的挑战赛——以鼓励公众开发和实践一些概念，让新的移动 app 帮助消费者做出合适的金融决定并提升他们的财务健康水平。财政部也于 2014 年成立了金融授权创新基金（ Financial Empowerment Innovation Fund） 来支持对新策略的发展和评估，这些策略的目的在于为人们放宽金融服务的准入并提升人们的财务决策技能。这些例子代表了联邦机构尝试理解、提升和运用金融科技在有益消费者、保护金融系统和振兴经济等方面的潜力的一些途径。

本届政府为联邦机构为支持创新和融入金融科技行业所付出的辛勤劳动感到骄傲，也认识到仍有更多工作要做。政策的制定者和监管者应该继续和私有部门一起鼓励金融科技创新，同时保护消费者、企业和整个金融系统。

2 、 促进安全的、可负担的、公平的资本获得

当个人和企业能够获得安全和可负担的资本时，他们对金融事务就拥有更大的控制权并能支持经济增长。尽管如此，这对于很多资信可靠的个人和企业仍然是一个挑战。负责任的资本寻求和资本延伸之间的不同可能阻碍重要的投资，而这些投资可能对经济机会、金融安全和国家发展做出卓越贡献。小企业对资本的可获得性就是一个基本的例子。尽管小企业是美国经济的一个重要组成部分，他们总体上对资本和其他能够帮助企业家扩张企业的重要资源的获得渠道有限。最近的研究表明超过70%的小企业寻求的贷款是低于 25 万美元的，但是银行对于这样的贷款需求仍抱迟疑态度，即使在金融危机之后他们已经增加了小企业贷款的额度。相似地，资信可靠的个人借款者在为他们的住房或其他重要投资申请可负担的贷款时，也会遇到麻烦。甚至在一些企业或消费者能够获得资本投入的情况下，他们需要以确保金融安全的方式管理他们的资金。

包括金融科技行业在内的金融服务业能够在服务信誉良好的借款者和有资金需求的企业时扮演重要角色。网络借贷市场上出借人、众筹平台和其他创新能够提升人们对安全、可负担和公平的资本的可获得性，帮助个人和小企业掌控自己的融资行为，同时支持可持续的经济增长。本届政府认可运用创新平台来打通资本渠道，并认为提供足够的保护是非常重要的。比如，2016年，财政部发布名为“在线网络借贷的机会和挑战”的白皮书，白皮书是和私有部门进行重大融合之后的成果，承认了网络借贷在扩张资本渠道方面的潜力，并就公共和私有部门的参与者安全地提供这样的渠道提出了六项建议。

创新者和政府应该继续共同努力，保证美国的创业者、小型企业和家庭能安全地、可持续地获得资本。

3 、 强化美国国内外的普惠金融和财务健康

根据2015年美国联邦存款保险公司（ FDIC ）的“全国无银行账户（ Unbanked ）和未能得到充分金融服务（ Underbanked ）的家庭调查”，在美国大约有 9 百万（ 7% ）家庭没有银行账户（ Unbanked ），而另有 2440 万（ 19.9% ）的家庭有银行账户但仍然依赖于类似发薪日贷款的替代性金融服务（ Underbanked ）。这些替代性金融服务的成本可能很高，甚至可能是掠夺性的，消费者不得不支付昂贵的费用，却只是为了拿到他们自己的资金。这些成本对于低收入至中等收入的个人和家庭造成不成比例的影响。在发展中国家，无法获取金融服务的情况更加严重。根据世界银行的调查，世界范围内大约有 20 亿成年人是无银行账户的。

一个重要的国际普惠金融和经济发展的方式是跨境的支付（汇款），从发达国家的居民汇款到发展中国家的居民。据世界银行，这样的汇款在2015年达到约 4320 亿美元。汇款方面的技术创新能够确保资金以更低的成本进行交付。技术创新还能帮助验证交易，保证资金在各方安全交易，帮助监测、瓦解和防止违法款项在全球金融系统内流动。除了汇款，金融服务的创新能够带来为发展类项目融资的效率和透明度，帮助创业初期的企业家建立和发展事业。

让货币跨境流动是一个复杂又昂贵的过程，特别是当利益相关者在普惠金融和国家安全的双重标准上产生争议时。更准确地说，普惠金融和国家安全这两个目的是相互强化的，二者都要求将更多的人纳入到受监管的金融行业中，同时防范违法行为的发生。金融服务的提供者和政府当局需要共同努力，运用技术来支持这两个互补的目标。

无论是发展中国家还是发达国家，技术都让人们更容易触达金融系统并管理他们的财富。尽管已经取得了一些重大的进步，让人们更多地触达正式的金融系统本身是不够的。消费者还需要工具来管理他们的财务状况、提升他们的财务健康。不论是存储资金、安全交易、在管理其他支出的同时还学生贷款、准备购房、为退休储蓄，还是管理现金流，财务健康影响着每一个人。

美国政府可以在促进创新中扮演关键的角色，以对其在全球的金融服务进行提高和安全的扩张。同样的，包括金融科技在内的金融服务行业，对于增强普惠金融及财务健康扮演着至关重要的角色。

4 、 处理金融稳定性风险

通过提高信息透明度、降低成本，金融服务领域里的创新拥有正向促进金融体系优化的潜力。然而，由于新技术的产生、未经测试的技术的使用以及将新技术用于未曾使用过的领域等各种因素，金融服务的创新也存在一定的风险性，如果脱离了有效管理，这些风险可能对更大范围内的金融体系造成损害。正如金融危机所告诉我们的，系统性的金融风险可能以未曾预料到的方式增加。虽然金融科技如今只在金融领域内代表一个较小的组成部分，然而决策者、监管部门以及行业自身应该共同合作，识别并减少随着行业发展而产生的可能性的系统风险。合作的方式可能包括运用创新手段协助风险管理及监管活动。在经历了美国大萧条，这个近百年来最严重的金融危机后，我们必须对保持金融稳定性恪守承诺，后危机时代的环境和创新的节奏代表着我们拥有引进新工具、激发跨部门合作新精神的独特机会，以实现这个承诺。

5 、未来 21 世纪金融监管框架

随着金融行业的变化，决策者和监管者必须寻求理解金融科技创新带来的不同益处和风险。通过建立政府的公共和私有部门的融合，决策者和监管者可以做更多事情来增强合作。

首先，正如监管机构和决策者与金融科技生态系统如今协作的方式，他们应该继续以数据驱动分析的方式去工作。例如，考虑到政府致力于保持持续的参与度，财政部创立一个网络借贷方面的跨部门的工作小组用以分享信息、对行业参与者及公众利益群体对话合作、评估如今不在监管范围内，但监管可以保护的投资者及借贷者的边界，所有参与确定监管范围评估的相关监管机构对于支持一个安全且创新的金融监管框架都至关重要。

其次，决策者及监管机构应该努力开发并使用工具，以帮助其在快速发展的行业中维持灵活性。诸如像财政部的RFI，消费者金融保护局的项目催化剂（ Project Catalyst ）及无异议函就是较好的例子。

再次，决策者及监管机构应该密切关注他国政府的行动，例如其他方是如何与金融科技行业对话协作的。需要特别注意的是，英国已经开发了一套监管策略用以提高国家在全球金融科技领域的竞争力。另外，新加坡已经在新加坡金融管理局——这个新加坡中央银行及金融监管机构内建立了金融科技办公室，用以培育金融科技创新，使新加坡成为一个国际化的金融科技中心。尽管每一项实践并没有完全适合监管，但是创新的想法及最佳实践的分享可以帮助提高政策及监管的和谐发展，并帮助促进全球范围内的进一步安全创新环境。

金融科技同时在政策制定及监管范围内扮演一个日益重要的角色，包括帮助加强目前的政策及监管架构。金融科技行业发展的技术拥有潜力，用以帮助企业及机关部门监控在现有法律和监管体系下的合规状况。另外，技术或许也可以用于帮助政策制定者及监管机构以不同的方式思考达到期望的监管效果的最有效率的方式。然而，它必须同样也是，对于消费者、相关机构、金融系统的合适的保护措施，就如现在法律及监管所要求的一样。政策制定者及监管应当尽力与金融科技的创新者保持紧密且开放的合作关系，创造性的思考以完成合规目标。

6 、 保持国家竞争力

一个健康的金融体系是经济重要的组成部分，因为它使得经济活动中的基本功能得以实现，包括连接借贷者与存款者，促进投资，支付流程运转，金融资产的妥善保管等。此外，金融服务行业、金融产品及服务促进了更广阔的的经济活动，也正在支撑更广阔的经济增长。

为了使美国金融体系在全球经济中保持竞争力，美国必须继续优先考虑消费者保护、安全及公正性，同时，也应继续引领创新。这些领导力的形成需要在金融服务领域内培养创新，无论是对于成熟机构，亦或是金融科技的创业公司。同时，也需要保护消费者，时刻注意其他潜在的风险。它同样亦包括支持美国本土的金融科技公司的产品及服务的对外出口，积极的帮助跨境协调，为投资提供有力的、可信赖的环境。最终，保持我们的竞争优势需要我们专注于我们的雇员。毫无疑问的是，正如科技行业影响经济活动中的其他行业那样，金融科技行业的增长会在很大程度上影响金融服务领域的雇员。随着金融科技的持续增长，所有的利益相关者必须留意我们是如何使用这种创新来保持我们在全球的领袖地位的。

四、 原则声明

这份原则声明为金融科技领域内的利益相关者提供了框架，用以评估其在上述政策描述中的定位。更深远的，这些原则代表了实用的、可执行的主张用以帮助金融科技生态系统成为一个功能完备的系统，最终成为金融系统乃至经济活动中完整的一部分。

1 、 广泛思考金融生态系统

我们的经济健康程度及国家竞争力需要一个安全的、强健的、完善的金融服务体系。为了加强并维持这样的体系，利益相关者必须更广泛的思考金融生态系统，以及他们在其中的位置。自金融危机之后，金融业态发生了极大的变革。2010年的“多德 - 弗兰克华尔街改革和消费者保护法案”成为了继美国大萧条后对金融体系最彻底的改革。当与科技进步相结合时，正如其他领域一样，金融服务领域的改变是不可否认的。金融科技影响了我们接触、交付、消费的方式。对金融科技的讨论已经从其对现有机构的颠覆，转变为两者之间的共生关系。因此，传统机构和新的市场参与者需要更开阔地思考自己提供的产品和服务能为消费者、投资人和市场带来何种增加值，并以安全、透明和可持续地方式进行。同时，政府的职责是创造繁荣、可持续的、创新的金融服务行业，并帮助推进其他政策目标。

2 、 将消费者放在首位

随着金融科技领域继续增长和发展，金融科技公司必须将消费者放在首位，包括个人客户及机构客户，金融科技公司需要为他们提供安全的、透明的、易于交互的产品及服务。这些产品及服务必须致力于提高客户对于金融机构的选择能力，并扩大金融服务的渠道。首先，由于后危机金融改革强调对于消费者及市场的消费者保护，因此，消费者保护应该成为金融科技公司提供产品及服务时需要关注的主要问题。金融科技公司在构建产品和服务时充分考虑相关的法律法规。更进一步的，他们应该开始并保持强健的监管体系以保证消费者保护成为金融科技公司开发的产品的天然DNA。这种思考也应该超越监管，帮助消费者建立其对于金融服务提供商的信任。金融科技公司应该提供消费者能接受的最大化的对于其产品及服务的理解，并加强消费者的选择能力，虽然金融客户公司经常试图通过去中介化或瓦解传统金融服务的方式增加其价值，但这个目标仍然是可以通过与这些传统金融以适当的方法合作的方式完成。

3 、 促进安全金融包容性和金融健康

Fintech的产品和服务应该持续促进消费者的金融包容性和财务状况。金融系统入口不足以作为一个独立的目标，特别是如果该接入口意味着消费者面临的资产风险增加。相反，如果能安全地做好金融系统的接入，那么有助于提高总体财务健康状况。

有技术含量的产品和服务有能力提供更广泛的金融服务入口，拓展优质信用贷款的渠道，帮助消费者管理财富，提高学生贷款融资，促进汇款支付，协助他们做好财务决策等。Fintecch对于金融消费者（包括没有被服务到的人群）生活的潜在影响是非常重要的。 Fintech 行业人士应该着眼于建立安全的产品和服务，让更多人能接触到金融服务，并且改善他们的财务健康程度。同样，政府人士应多与企业合作，帮助企业加速发展，提升金融产品质量和安全性，不论国内和国际市场上都扩大规模。

4 、 认识和克服潜在技术偏见

大数据，人工智能，先进的分析，和相关的技术有潜力创造巨大的新机会，包括金融服务在内。对于假设的测试能力逐渐提升，且基于数据驱动进行决策可以让金融服务公司更公平且有效地扩大金融服务。虽然fintech有可能让之前金融服务覆盖不足或不到的人群得到服务，并且也提升了服务效率，但 fintech 相关人士不能断言 fintech 公司和底层的技术能够做到不带偏见。尽管客观性可能在提升，但是算法系统仍然依靠他们的设计人员进行基本信息输入和设置信息处理流程，而输入的这些基本信息可能会受到人为理解的干扰。因此，底层算法和他们输出的决策可能包含潜系统性、 历史和文化的偏见，可能会对消费者产生一些不公平的情况。为了确保 fintech