完善“ 平急两用 ”公共基础设施项目实施的政策保障

为保障“平急两用”公共基础设施项目落地实施，优先鼓励列入“平急两用”公共基础设施建设城市名单的城市结合自身情况，开展相关土地政策探索创新，吸引多元主体参与项目建设与运营维护。

（一）明确供地支持政策

优先保障用地计划 。支持将符合国土空间规划的“平急两用”公共基础设施项目纳入国家重大项目清单，依据清单配置国家指标。

合理使用集体建设用地。 “平急两用”公共基础设施项目可采取入股、联营等方式使用农村集体建设用地；按国家部署开展农村集体经营性建设用地入市的地区，可采取出让、出租等方式使用农村集体建设用地。鼓励与村集体共建“平急两用”公共基础设施项目，避免集体建设用地“泛商业化”开发，杜绝不符合要求的项目变相“搭车”。

分期缴纳土地价款。 在应急状态下启用土地建设“平急两用”公共基础设施项目，可依照有关政策规定准许延期或分期缴纳土地价款。

合理确定混合用地 土地 使用年限和出让底价。 单宗土地涉及多种用途混合的，应依法依规合理确定土地使用年限，按不同用途分项评估后确定出让底价。

（二）优化用途管制工具

积极参与选址选线。 “平急两用”公共基础设施项目在开展可行性研究初始阶段，地方自然资源主管部门应加强项目前期服务，依据国土空间规划和用途管制要求，积极参与项目选址选线工作,重点关注红线底线要素并提出建设性意见，需开展规划选址综合论证的，按要求整合现行论证事项，论证报告作为建设项目用地预审与选址意见书的申报材料。

优化规划许可管理。 针对不同的“平急两用”公共基础设施项目，结合平急功能转换需求，鼓励通过空间分层、分区利用等方式实现功能复合利用。鼓励在符合安全规范要求的情况下充分开发利用地下空间。将建设项目“平时”“急时”不同情景下的设计用途和弹性兼容安排纳入规划许可管理内容和流程，并做好各环节衔接联动。区分平急功能转换中新建、改建、扩建等不同情形，鼓励地方探索制定规划许可豁免清单并完善监管机制，支撑平急功能快速转换。

允许应急状态下“先建再补”。 在应急状态下，允许“平急两用”公共基础设施项目先行使用土地。属于永久性用地的，应急状态结束后，在规定期限内完善用地审批手续；属于临时用地的，使用结束后恢复原状并交还原土地使用者，不再办理用地审批手续。

（三）鼓励利用存量低效土地

各地可结合低效用地再开发等政策文件精神，积极盘活利用存量空间资源，在对周边不产生负面影响的前提下，用于“平急两用”公共基础设施项目。在符合规划、不改变用途的前提下，因完善“急时”功能而增加容积率的，可不再增收土地价款。

——来源：自然资源部办公厅关于印发《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》的通知（自然资办发〔2024〕19号）

自然资源部国土空间规划局主要负责人解读《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》

近日，自然资源部办公厅印发《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》（以下简称《平急政策指引》），作为落实《全国国土空间规划纲要（2021-2035）》要求，发布的第二部国土空间规划政策指引，将对地方制定相应政策起到重要指导作用。《中国自然资源报》记者采访了自然资源部国土空间规划局主要负责人，就《平急政策指引》的背景、原则、规划编制要点、规划与土地政策融合等相关问题进行解读。

一、《平急政策指引》发布的背景是怎样的？

习近平总书记高度重视发展“第一要务”和安全“头等大事”，指出“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”2023年中央经济工作会议提出，必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，发展和安全要动态平衡、相得益彰。

党的二十大报告提出要“打造宜居、韧性、智慧城市”。韧性城市就是让城市的各种重要机能像弹簧一样，能够从容应对自然和社会压力，并快速恢复原状。韧性规划是一种规划方法，核心是构建一个安全可靠、灵活转换、快速恢复、有机组织的城市空间治理体系。统筹发展和安全的空间需求，亟需发挥国土空间规划战略引领和刚性约束作用，加强韧性城市的规划工作。

2023年4月中央政治局会议提出，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，规划建设保障性住房。7月国务院办公厅印发《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求统筹做好“平急两用”公共基础设施空间规划和用地保障工作，编制平急功能复合的国土空间规划。在部党组的领导下，我们对全国21个超大特大城市开展全面调研，立足我部“两统一”职责，就存在的卡点堵点进行研判，形成调研报告，8月印发《关于统筹做好“平急两用”公共基础设施国土空间规划和用地保障工作的通知》。经过一段时间的实践，各地也提出在推动“平急两用”公共基础设施建设中，仍需部里指导规划编制方法、细化实施路径与支持政策。此外，随着我国城镇化率已超66%，党的十九大提出的建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，也对促进城乡要素流动、构建城乡互补关系提出了更多空间要求。

基于此，自然资源部国土空间规划局组织制定了《平急政策指引》，以“宁可备而不用，不可用时无备”为原则，进一步深化平急功能复合的韧性城市规划要求与土地支持政策，提高规划应对风险的实效性。《平急政策指引》是继去年我部印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》后，围绕统筹发展和安全，促进规划与土地政策衔接的又一次努力。通过这个政策指引，我部将更高效地支持完成党的二十大提出“打造韧性城市”的任务。

二、什么是“平急两用”的公共基础设施，平急功能复合的韧性城市规划应坚持什么原则？

《指导意见》提出积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，“平时”用作旅游、康养、休闲等，“急时”可转换为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求；提出编制平急功能复合的国土空间规划。通过《平急政策指引》，准确把握平急功能复合的内涵，将发展与安全统筹在一个规划里，“平时”重点保发展，“急时”重点保安全；既要在空间上守住底线、留有余地，又要在时间上应对风险变化、做好预案；不仅要考虑“平时”和“急时”功能的兼容性，更要考虑“平时”和“急时”功能的可快速转换性。

公共安全是国家安全的重要体现，一头连着经济社会发展，一头连着千家万户安宁，是最基本的民生。城市规划是为人服务的，要坚持人民至上、生命至上，践行新时代的群众路线，从满足人民美好生活的安全需要出发，贯彻落实总体国家安全观，充分发挥规划的统筹引领作用，推动城市安全治理能力现代化。

具体在空间布局上要坚持城乡融合，把城市作为有机体，推动城区基础设施与公共服务设施向周边乡村地区延伸，形成“平急两用”公共基础设施的点线面结合的网络化布局，提升城乡整体应对灾害和风险的能力。在面上，要结合都市圈、城乡生活圈的人口社会、资源禀赋等特征，根据不同灾种与分级响应需求，划定平急功能复合区，推动区域统筹联动；在线上，要充分考虑“急时”应急救援疏散和物资供应需求，预控应急保障通道；在点上，要加强分级响应的“平急两用”公共基础设施节点规划安排，明确功能转换与复合利用要求。

需要注意的是，“平急两用”不是从无到有的空间资源配置问题，还涉及到存量资源资产关系、权益的调整问题。在规划统筹布局后，“平急两用”公共基础设施如何落地实施，如何可持续性经营，要充分考虑其复杂的权属关系，保障群众权益，进一步发挥农民、集体经济组织的积极性和市场机制作用，通过对空间资源的优化配置和空间资产的有效运营来提升区域价值，实现城市与乡村的共建共享。同时，要坚持底线思维，依法依规推进“平急两用”公共基础设施建设。

三、如何做好平急功能复合的韧性城市规划，支持“平急两用”公共基础设施建设？

平急功能复合的韧性城市规划是为当前应对不确定性时代，对现有国土空间规划体系“做加法”，将韧性要求落实到规划上，将“平急”不同功能叠加到同一空间上，因此对规划编制也提出了新要求。