差异化协同：开放试点中纵向政府
间资源整合的行动逻辑
——基于市
域社会治理现代化试点工作的分析
林仁镇 唐煜金 文宏
作者简介:
[1]
林仁镇，毕业于华南理工大学，博士，华南理工大学公共管理学院博士后；[2]唐煜金，华南理工大学公共管理学院博士研究生；[3]文宏，华南理工大学公共管理学院教授，华南理工大学社会治理研究中心主任。
文章来源：
《公共管理学报》2023年第4期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2023/8/2
版块分类：
前沿文献（推送前知网下载量：2266）
PDF全文：
点击链接<
差异化协同：开放试点中纵向政府间资源整合的行动逻辑——基于市域社会治理现代化试点工作的分析
>可下载PDF全文（有效期7天）。
摘要：
既有研究多将试点置于宏观层面的府际关系下进行考察，对某一具体试点类型的纵向政府间的微观行动逻辑研究较少。本文围绕弱财政激励下纵向政府间如何完成试点任务与生产政绩这一核心问题，在已有研究的解释基础上，基于两种分析范畴构建了新的分析框架，并选取市域社会治理现代化试点工作进行案例研究，探究开放试点中纵向政府间资源整合的行动逻辑。研究发现，在中央顶层设计和地方自主创新探索有效结合的政策试验新常态下，由于纵向政府间的资源禀赋具有天然不同的特性，开放试点中的纵向政府间资源整合存在中央的符号约束、地方的功能重配、基层的调适行动的逻辑差异性。而在基层试点资源的汲取、地方试点资源的共享、中央试点资源的竞争这一资源上行逻辑中，纵向政府间在开放试点中实现了协同。论文基于分层制运行和资源整合的差异化协同分析，不仅拓展了政府间关系的研究视野，也为理解开放试点和中国特色政策试点制度提供新的视角和思路。
关键词：
开放试点;政府间关系;资源整合;行动逻辑;市域社会治理现代化;
一、 问题提出
试点（试验）形成于党和国家在治国理政中的实践，业已成为复杂情境中实现有效治理的一种重要方式和手段[1]。特别是基于中央顶层设计和地方探索创新形成的开放试点[2]，是解释中国制度变革特征和适应调整能力的一种重要试点类型，在中国式现代化进程中发挥着重要功能和扮演着重要角色。然而，由于开放试点更多是中央政府的一种政策倡议或项目发起，缺乏明确的试点资源配套，地方政府和基层政府往往要通过自筹资源等方式推动试点执行[3]。那么，与这一试点类型息息相关的一个问题便自然而然地产生，即在面临资源有限的现实约束时，纵向政府间是如何通过分工与协作推动试点顺利实施并取得绩效的？[4]
针对这个问题，通过追踪该领域的知识积累发现，已有研究从府际关系等视角进行了关注，指出“摸着石头过河”式[5]的“分级制试验”[6]是中国试验治理的典型特征，大致形成了自上而下的“中央主导论”、自下而上的“基层首创论”、上下融合的“央地互动论”三条路径[7]。通常而言，试点的运作受到了“‘统-总-分’政策结构”的约束影响[8]，需要在中央的“推动力”和地方“竞争力”下实现彼此相异的治理模块之间的相互配合和补充[9]，优化中国特色政策试点制度[10]。进一步，央地政府间的互动关系中所形成“政府结构-政策过程”框架，有助于对中国政府政策变迁进行更深刻的理解[11]。这些卓有成效的讨论，为理解开放试点中纵向政府间的分工与协作提供了富有洞见的解释。但相关讨论较为宏观和简约，对于纵向政府间如何通过资源的有效整合以形成合力，特别是其背后蕴含着怎样的行动逻辑，尚未在学理上给予充分回答。
本文对既有文献局限的填补，特别强调将资源整合视角，纳入试点领域的研究中来，通过对开放试点中纵向政府间资源整合的行动逻辑进行探究，以实现对“中国特色政策试点制度何以形成”理论问题的深入把握。进一步，本研究欲围绕弱（财政）激励下纵向政府间如何完成试点任务并进行政绩生产这一核心问题，结合开放试点这一具体的试点类型，回答如下问题：分层制运行路径下，纵向政府间在资源整合时具有怎样的差异性？这些差异背后体现了纵向政府间怎样的行动逻辑？纵向政府间是如何在资源整合过程中实现协同的？如何更深层次地理解开放试点和中国特色政策试点制度？
后文将在文献梳理的基础上，搭建纵向政府间资源整合的分析框架，并引入市域社会治理现代化试点相关案例，描述不同层级政府在试点过程中的具体样态，剖析开放试点中纵向政府间在资源整合中的差异化策略，力求在田野观察的基础上，探寻背后的因果机制，以进一步对纵向政府关系、开放试点和中国特色政策试点制度，有一个更为深刻的讨论、理解和把握。
二、已有研究的解释
试点是国家治理体系与治理能力的重要组成部分，可根据议题属性及关键行动者的差异性、政策后果的不确定性和政策工具的不确切性[12]、政策工具的内部效度和外部效度[13]等划分不同的类型。聚焦开放试点类型，围绕本研究拟探讨的核心问题，从“中央点题、地方答题”的府际互动逻辑出发，已有研究从组织层面的科层结构和个体层面的效益激励两个视角进行解释。
(1）科层体系中的组织结构视角研究。严密的科层组织网络及同构的职能架构，使得试点执行既高度复杂又灵活变通[14]。从科层组织结构分析入手，更能揭示影响政策执行的基本因素[15]。其中，权力向上集中与责任向下传递的分级管理，塑造了压力型体制[16]。而这种基于顶层制度设计所产生的压力驱动，是各层级推进试点执行的重要原因，也是纵向政府间形成合力的前置条件。同时，已有研究也指出，要提升试验的有效性，需要发挥政治权威在推动试点产出的优势，避免政治信号弱化后试点难推广的问题[17]。进一步地，借助科层组织力量和高位驱动，能有效激发不同层级间因现实治理压力而产生的执行动力，进而形成试点合力[18]。尤其是中国“条块结合、以块为主”的M型层级结构特征，为中国特色的试点创新与推广扩散提供了基础[19]。虽然试点执行时在横向、纵向上存在组织机制结合而成的“制度化捷径”，涵盖了五级领导小组、联席会议、工作专班、科层体制等嵌套机制，但试点的执行仍严格经由官僚科层等级系列，得到了较为稳定的制度支撑[20]。
(2）晋升认可中的效益激励视角研究。我国的官员晋升“锦标赛”和行政发包制，被视为地方政策创新与变迁的双重激励机制[21]。既有研究普遍认为，干部的晋升认可需求，是影响不同层级推进试点执行的重要因素。官员出于理性需要，会通过政绩的生产，追求晋升的优先权或获得上级的认可。因为无论在中央部委还是地方政府层面，试点的成功意味着突出“政绩”，能为政治晋升赢取资本[22]。长期以来，学界特别关注官员的“类企业家”行为，围绕经济绩效以及由此产生的政治绩效的角逐，促成个体踊跃加入“晋升锦标赛”的动力[23]。但随着社会结构、制度与机制的演变，以经济增长为导向的竞争优势不再突出，下级能从上级获得的稀缺性资源的边际效应越来越弱，一种以社会创新为标的的新竞争形式成为最优选择[24]。在这个过程中，地方官员以获得晋升为导向的动机，激励他们积极培育试点典型，实现横向“争先赶超”，以获取晋升机会和上级认可[25]。中国地方官员的政绩竞争，也呈现出“直通赛”、“锦标赛”、“资格赛”、“淘汰赛”并存的多元政绩竞赛格局[26]。
对于作为超大规模的中国而言，分级治理与总体控制是实现有效治理的两个共识性要件[27]。上述两种视角关注了府际关系下不同层级政府执行试点的影响因素，增进了对开放试点中纵向政府间行动逻辑的认知，对本文拟探讨的研究问题有所裨益。但相关解释依然存在诸多未解的问题，具有一定的局限性。（1）组织结构视角与分级治理息息相关，有助于深化对开放试点中不同层级间政府差异化的认知，但仅从科层体系中的组织结构视角进行试点执行思考的话，难以解释纷繁复杂的政府行为，还需要结合具体的要素，对纵向政府间的差异化行为进行整体呈现，以挖掘试点得以有效执行的丰富细节和深层次原因。（2）效益激励视角与总体控制息息相关，是纵向政府间能够实现协同以达到整体治理有效的关键，但政府间的行动不单单是官员的个体行为，仅从晋升认可的效益激励视角探讨纵向政府间的协同问题，则又容易拘泥于个体行为的影响，忽视组织结构所发挥的重要作用，同样需要结合具体载体，对基于效益激励的府际互动进行关注。（3）不论是科层体系中的组织结构，还是晋升认可中的效益激励，都离不开资源这一关键要素。在具体的试点运作过程中，由于科层体系的存在，不同层级的资源禀赋不同，所能整合的资源也存在较大的差异性。在通过资源整合推进试点工作时，需要在差异化分工的基础上，实现层级间的协同，推动试点成效的取得。
然而，已有研究对开放试点中纵向政府间的资源整合的行动逻辑讨论较少，忽视了为何能够形成纵向政府间“合力”的研究，较少将资源这一“管理要素”作为影响试点执行因素进行深度探究。如何在资源整合的差异化协同基础上，实现试点效能的提升，有待于在分析框架构建的基础上，进一步结合具体案例，将资源这一管理要素带回试点的研究中，在凝练纵向政府间试点运作特征与逻辑基础上，进行深入探讨。
三、 差异化的资源整合模式：
一个协同性框架
1.分析范畴一：分层制运行路径
政策执行是政府层级结构协调和运转的结果[28]。有别于西方国家政策执行制度情境，在我国一统化的权威体制下[29]，以官僚组织体系治理结构和运作方式为中心的央地关系是理解中国现代国家治理模式的重要理论视角[30]。相关研究指出，在分层制的运行过程中，政策试验最核心的就是央地间的互动[6]，其目标需要依托于府际或组织间的互动网络来实现。结合前文对开放试点的定义可知，在开放试点中，中央政府围绕经济社会发展需求主动谋划，通过顶层设计的方式，制定试点方案，由地方政府自主决定是否参与以及决定如何执行。若地方政府选择参与试点，则着手相关组织调配指导工作，对试点工作进一步部署，细化试点方案，推动基层政府正式执行相关试点内容。而基层政府则基于自身的实际情况，对上级政府的要求与布局进行政治回应，推进落实相应的试点任务。根据基层政府的执行情况，地方政府对基层政府的相关试点工作进一步筛选优化，迎接中央政府的考核验收。在考核达标之后，地方政府通过评估和认可机制可获得“中央授牌”，实现试点目标。中央政府则对地方政府的成功经验进行总结推广，从而回应经济社会的发展需求。这一闭环过程构成了开放试点项目的分层制运行路径（如图1所示）。
图1 开放试点中项目的分层制运行路径
2.分析范畴二：资源整合视角
如何盘活存量资源和扩大增量资源，是公共管理中资源整合与开发的重要议题[31]。特别是在公共政策制定及执行中，资源重要性不言而喻，决定着政策目标能否顺利实现。资源会影响行动者或组织的权力行使以及行动能力，是权力、能力的根源[32]，可区分为配置性资源和权威性资源[33]。其中，配置性资源是指对物体、商品或物质现象控制的能力，包括知识和人力结构、治理资金；权威性资源是指对人或行动者产生控制的各类交换能力，包括治理权威、非人格化程序等内容[34]。缺乏配置性资源，自治就缺乏经济基础，基层治理难以开展；缺乏权威性资源，对越轨行为和离心倾向就难以制衡[35]。而与资源相关的理论研究，深入探讨了组织聚焦内外部资源的动态行为，关注了该行为在组织资源积累与能力建构之间的关键作用，以及二者之间的内在机制，形成了相对完备的知识基础，构建了较为清晰的知识框架，为从资源整合视角进一步理解纵向政府间关系、开放试点和中国特色政策试点制度等内容，提供了必要的理论基础和重要的思路参考。下文将在前文所述的分层制运行路径阐释下，引入资源整合视角，结合资源编排、资源依赖、资源拼凑等资源相关理论内容，阐述中央政府、地方政府和基层政府在资源整合中的差异化逻辑。
3.分析框架的理论基础与构成维度
在上述两个分析范畴基础上，本文进一步结合资源整合的相关理论，进行分析框架的构建，以推进纵向政府间资源整合内在逻辑的议题研究。
在中央政府层面，主要通过资源统合的方式，间接性地推动试点工作运作4。这一逻辑主要以资源编排理论为基础。该理论强调一般情境下的跨边界资源管理行动，涵盖了构建资源组合、捆绑资源形成能力、利用能力创造价值等内容[39]，指出了可依靠各层级维持、丰富既有资源和拓展创造新资源的行为，进行资源捆绑以构建能力，并通过动员、协调、部署来利用能力创造价值[40]，包括流程、流程间的协同以及编排流程与情境的动态匹配等核心内容[41]。对于中央政府而言，其虽然在开放试点工作中直接投入的配置性资源较少，但其仍发挥进行资源统合作用，常以会议召开、经验交流等柔性引导与间接支持的方式，为试点方提供权威性试点资源等，鼓励参与试点的地方政府和基层政府进行试点资源的投入。
在地方政府层面，主要通过资源锚定的方式，直接性地推动试点工作落地。这一逻辑主要以资源依赖理论为基础。该理论属于组织理论的重要流派，认为组织依赖环境和环境中的组织来获取关键资源，对资源的需求构成组织对外部的依赖，组织间的关系可以看作是资源依赖的关系，非正式联结充当着说服和协商的管道[42]。这一理论提供了理解组织间关系的重要视角，指出在公共管理领域中，上下级之间存在着不对称的相互依赖关系，尤其是地方政府对中央政府的财政依赖，是推动地方政府适应中央设计的改革方案的关键力量[43]。对于地方政府而言，面对包括人力、经费、信息、设备和权威等有限资源的困境约束，则更多的是通过资源锚定的方式，围绕所要实现的试点目标，通过向上争取稀缺资源、向下调动可用资源、对内优化有限资源、对外吸引优质资源，实现项目需求与资源供给的功能匹配。
在基层政府层面，主要通过资源拼凑的方式，策略性地推动试点工作执行。这一逻辑主要以资源拼凑理论为基础。该理论强调组织对手边既有资源“将就利用和拼凑重构及开发新机会”，以突破资源禀赋的限制[44]，认为将所获取的资源整合嵌入组织内部行为是突破资源桎梏的必要保障[45]，受到个体特质、个体能力、组织能力、组织氛围、组织外环境的影响，是应对新问题和利用新机会化解制度和资源约束的重要途径[46]。对于基层政府而言，在多重任务情境下，加之受到行政资源的匮乏、责任压力超载等制约，基层政府除了利用有限资源扎实推进部分工作外，还可能采用资源嵌套的方式，对属性相近、主题相似的项目进行调适整合，并与上级政府“博弈”、“共谋”，推动开放试点策略性地执行。
基于理论简洁分析考虑，本文将资源编排、资源依赖和资源拼凑等理论基础，与分层制运行路径结合起来，在整合两个分析范畴的基础上，初步勾勒了本文的分析框架，旨在对开放试点中纵向政府间资源整合的行动逻辑进行初步探索，并对开放试点和中国特色政策试点制度进行回应。需要说明的是，本文所选用的三个资源理论具有递进性与层次性，在适用情境和适用阶段有所不同，能够与纵向政府间的层级特性相契合。但这并不意味着某一理论只适用某一阶段，而是可以互为借鉴和补充。下文将选取市域社会治理现代化试点进程中的典型做法，描绘开放试点中纵向政府间实现资源整合的具体过程，以对差异化协同的相关逻辑进一步审视，从而深化对该议题的理解和把握（见图2）。
图2 分析框架
四、案例选择与解读：
开放试点的执行样本
1.案例选择
2019年以来，在中央政法委组织开展全国市域社会治理现代化试点工作的三年多时间里，共有247个市地参与了第一期（2020—2022年）试点工作，这为我们观察开放试点纵向政府间的资源整合，提供了不可多得的分析样本和较为完整的素材5。为深入刻画和揭示开放试点的纵向政府间资源整合的行动逻辑，本文采用案例研究法，选取了全国、东莞市及其各辖区内的经验做法，作为进一步的分析对象，重点关注了2020—2022年的市域社会治理现代化试点历程，对同一领域案例中涉及的资源这一关键变量进行纵向对比，提炼关键机制（详见表1）。
表1 全国推进市域社会治理现代化
首期试点相关历程（截至2023.03)
具体而言，本文首先对全国在首期试点三个阶段中资源整合的相关内容，包括高位推动、纵横联动、分层分类等做法，进行持续性跟踪和总结梳理，收集了大量能够用于分析中央政府层面是如何进行资源统合的素材。其次，基于案例的典型性与代表性，以及数据的可获得性，选择了首批市域社会治理现代化试点城市（东莞市）作为田野的地点。这是由于东莞市是经济实力强但面临的社会治理问题挑战较多的城市，其参与的试点意愿较强，能够整合的资源也较多，且在过去三年的试点中取得了较好的成效，蕴含了本文所要探讨的地方政府层面通过资源锚定进行直接性推动的相关内容。最后，选取了东莞市各辖区如何借助项目创新等实现资源整合的具体内容，阐释基层政府是如何通过多个层面的“搭体系、建机制、优模式”，有策略地进行资源整合以完成试点任务和要求。这三个维度的相关案例，在推进市域社会治理现代化试点工作过程中，既一脉相承又各具特色，十分契合开放试点中纵向政府间资源整合的行动逻辑探讨。
2.数据来源
田野资料是本文的一个重要支撑点。相关田野资料主要源自于笔者所在团队在2020—2023年期间，对全国、东莞市及其各辖区推动市域社会治理现代化试点工作的跟踪调查，能为分析与讨论纵向政府间的资源整合提供细节上的支撑。如上文所述，本文采用案例研究法，主要围绕资源这一核心变量，对市域社会治理现代化试点工作进行回溯性追踪，在便利化抽样的基础上，以严谨规范的方式，通过参与式观察、深度访谈、公开渠道等方式，获取了大量真实、详细的一手资料和二手素材，构建了关于全国、东莞市及其各辖区等推进该项试点工作的素材库。其中，一手资料包括对30余位相关人员的多次访谈记录，以及三年来通过参与式观察获得的田野笔记等；二手资料包括政策文件、工作总结、领导发言、书籍报道等几十万字的文本材料。总体而言，笔者及所在的研究团队连续三年多来在实地蹲点调研、参与式观察、深度访谈的跟踪过程中，所获得的大量研究素材能够相互佐证，满足了案例研究所需的详实性要求，能对研究议题开展深入的分析论证，回答开放试点中纵向政府间如何通过差异化协同的方式完成试点任务并进行政绩生产这一关键问题（详见图3）。
图3 案例选择与数据来源逻辑图
3.案例呈现
（一）中央政府层面上资源统合的间接性支持
市域社会治理现代化试点工作作为开放试点的典型样本，其涵盖面之广、试点内容之多，包含着全新的理念、思路和方法，探索了一条关于推进市域社会治理现代化的新路。从表1可知，作为一种具体的试点形态，其首期试点主要经历了试点酝酿启动阶段、试点落地推动阶段、试点考核验收阶段。在试点的三个阶段中，中央政法委并未直接划拨配置性资源给地方政府和基层政府，而是以间接性支持的方式，通过对纵向与横向层面上的基础设施、公共服务和治理体系等治理资源的统合，形成各部门和各层级共同推进市域社会治理现代化试点工作的格局，突破试点过程中资源的刚性约束，促进不同要素的优化配置。
试点酝酿启动阶段，中央政府聚焦到社会治理领域，对试点的总体框架和整体方向进行勾勒，主要借鉴全国各类试点工作经验，以改革创新的思路，对市域社会治理现代化试点工作进行整体谋划，确定了试点总体要求、试点《工作指引》、试点工作方法，并强调了此次试点改革的重要任务和方法创新特色。在这个阶段中，中央政府主要是通过顶层设计与权威引导的注意力聚焦，向地方政府与基层社会释放一种中央政策决策者在未来一段时间重点关注的领域范畴的信号，激发地方政府与基层政府参与试点以获取政绩的积极性，推动地方政府和基层政府开展自主的创新性探索，用权威性资源推动地方政府与基层政府中的试点资源聚合。
试点落地推动阶段，中央政法委将该项试点纳入本部门的重点工作，加强统筹部署、逐项指导、交流借鉴、验收谋划，有序推进试点工作。通过召开现场推进会、组织深入实地学习借鉴、举办同类地区多种形式的工作经验交流会和7期试点创新研讨班等方式，为各地搭建竞争比优的舞台，以激发参与试点的地方政府的工作动力。在这个过程中，面对试点的重点任务和基本要求等内容，中央政府层面除了持续性注入中央的权威性资源外，还对参与试点的各地进行配置性资源上的统合，以利用既有资源创造更多可复制、可推广的试点经验，减少重复建设，避免因重复试点造成有限资源浪费，确保试点的均衡覆盖。
“实行‘地区分类、项目分解、任务分领、经验分创、责任分担’，加强对市域社会治理现代化试点分类指导，全面提升试点工作水平，创造更多可复制可推广的亮点经验。”（中央政法委秘书长在全国第二次市域社会治理现代化试点工作交流会上的发言）
试点考核验收阶段，中央政府逐步形成了结果考核、反馈纠偏和跟踪问效的工作闭环，对试点工作的进度、质量、效果进行严格考察评估，以责任到人的方式，吸纳地方与基层更多资源投入到试点中去，确保试点工作落实到位。在这个过程中，中央政法委不断完善试点方案和工作指引方式，并以考核为指挥棒，推动各地以更大力度、更优措施、更强动能落实部署要求，实现试点资源的可持续投入。同时，以验促建和压茬推进，除了总结经验外，还针对试点薄弱环节，提出相应的措施并推动解决，从整体层面上统筹思考如何让有限资源效应最大化，为地方和基层下一步的资源投入提供方向。
（二）地方政府层面上资源锚定的直接性推动
自2019年中央政法委决定开展市域社会治理现代化试点后，东莞市委政法委便在中央政法委统筹、省级政法委的推进下，积极开展申报和推进工作。包括成立了市域社会治理专项组，制定了《东莞市市域社会治理现代化工作任务分解表》（以下简称“《工作任务分解表》”），以及通过会议召开、实地调研、培训指导、分项交流、挂点联系、交叉评估等方式，在横向上和纵向上聚焦各部门、各辖区、各主体的注意力，使得“条块”上的政府部门，形成关于试点的政策共识，为汇聚锚定相关资源做好基础。虽然中央政府没有直接拨付专项资源等配置性资源用于试点工作的开展，但东莞市委政法委运用系统思维，通过协调多个部门，盘活试点存量资源、借力试点增量资源、巧用试点数字资源精准发力，逐步进行了全方位、全链条、全领域的试点资源锚定。
“试点工作的开展，关键在于精心组织、统筹推进、狠抓落实，以全力创建市域社会治理现代化试点城市为切入点和突破口，不断提升我市社会治理现代化水平……需要着重做好存量优化提升和高质量增量配置，通过全面加强市级统筹，精准配置增存资源，盘活现有的行政资源和社会资源等，为市域社会治理现代化试点工作取得实效提供重要的保障。”（LWD20200402)6
在盘活试点存量资源方面，试点之初，东莞市委市政府高度重视，坚持做好市级层面的资源统筹，由政法委牵头负责，把社会治理中的资源要素进行全方位梳理、汇总和盘活，唤醒市域层面的各种行政资源、市场资源和社会资源等，发挥市域作为宏观和微观转承点的优势。在此基础上，东莞市建立了闲置资源台账，向存量资源要效益，包括利用试点契机整合行政资源、借助试点身份吸纳社会资源，将各种行政力量整合到市域社会治理现代化试点工作目标实现上，推动多元主体参与试点工作，构建起市域社会治理现代化试点工作的全链条机制，形成全市资源的上下联动协调和统筹调配。正如东莞市委政法委的一名试点负责人所指出的：
“这项试点牵涉的条块部门较多，需要大家配合完成，但怎么协同各部门才能够充分利用资源，避免资源的重复投入和浪费，是我们工作过程中需要重点考量的一个问题。”（ZXP20200804)
在借力试点增量资源方面，东莞市注重试点推进中的增量资源争取和吸纳工作，包括围绕试点任务，制作一系列申请材料，向省委省政府甚至是中央部委部门申请并开展了一系列附有高额专项资金的项目。而这些项目内容与市域社会治理现代化试点工作高度契合，对于中央政府和省级政府来说，东莞市作为全国社会治理现代化建设的典型示范地区之一，且相关政策项目也是自身需要开展的项目内容，东莞市各种相关项目申请获批概率更大。对于东莞市来说，通过不断向上申请和向下开展相关的专项项目，并将各项目所附带的资金作为市域社会治理现代化试点项目资金，实现了增量资源的汇聚，从而解决开放试点在落地过程中可能面临的资金短缺等现实困难。正如东莞市市域社会治理现代化工作专班工作人员所提到的：
“此次试点工作的一些任务其实与其他部门要求做的事情是有重叠的，我们肯定会去积极争取这些资源，而这些资源是有助于我们更好地推动试点工作的。”（OYYX20200707)
在巧用试点数字资源方面，东莞市不断强化技术赋能，利用打造市域社会治理数字平台等方式，发挥数字化在市域社会治理中“把脉问诊”的功能，对城市安全治理进行全景呈现、精准预警、高效处置和有机闭环，实现资源最优配置。通过把大数据、人工智能等现代科技与市域社会治理试点工作深度融合，推动部门之间的资源整合、力量汇合、功能聚合、手段综合，牵引带动试点效能不断提升。同时，东莞市还通过运用科技赋能联动试点资源，实现跨部门、跨层级和跨领域的信息共享，引导社会治理资源的有序流动，助力社会治理工作中的“调度全方位”和“力量全整合”，提高了资源利用率。
“如何盘活社会治理领域的海量数据资源，推动社会治理由传统作业向科技运作转变，既是我们此次试点工作的重点内容，也是更好地进行资源整合的重要载体。”（XPH20221021)
（三）基层政府层面上资源拼凑的策略性执行
对于东莞市各辖区的基层政府而言，《工作任务分解表》中需要完成的诸如“完善社会力量协同体制”、“保障公共安全”、“发挥德治教化作用”、“发挥智治支撑作用”等重点任务及进一步分解的任务，实际上与基层政府需要完成的“社区社会组织培育”、“灾害防治及应急管理体系建设”、“平安文化建设”、“智网工程”等专项政策项目高度重合。对此，东莞市的相关部门及基层政府在面对多重任务情境时，根据该项目与其他项目的相似性、相近性，对相关项目进行资源拼凑嵌套，在发挥主观能动性的基础上，通过“嵌套叠加、化整为零、化零为整”的方法，有策略地执行上级所部署的试点任务要求。
在推进市域社会治理现代化试点的过程中，试点方需要完成300多项具体的任务，而大部分需要依靠基层政府来完成，同时还要求基层进行创新和做出亮点。东莞市所在辖区的基层政府为完成上级部署的任务要求，不得不采取资源拼凑的方式以整合相应的财政资源、人力资源和政治资源，实现专项项目等相关资源的嵌套，并通过“自主探索”的调适行动，化解事务和资源不对称的困境，策略性地实现试点目标。正如东莞市某辖区的一名工作人员所指出的：
“这次试点大概有300多项的任务。如果都要做好，是需要投入大量的人力、物力和财力的。但基层是‘上面千条线，下面一根针’，很多事情只能尽可能地结合既有工作来完成。”（ZYG20220719)
一方面，虽然东莞市的市域社会治理现代化试点工作在严格意义上会给基层以相应的专项资源，但这些资源在短时间内只能说是“杯水车薪”。面对多重任务压力下，相关部门及基层政府对《工作任务分解表》中需要完成的任务进行“化整为零”，分别融入相近的社会治理项目并借助相关资源加以执行，有效统筹辖区内已有的政策资源。即围绕市一级的要求制定本辖区推进试点工作的“路线表”、“时间表”和“任务书”，将试点与既往工作结合起来，有策略地整合相关资源，有效推进试点工作。
“《试点工作指引》中的‘规定动作’，与近年来制定和实施的诸如社会组织培育等社会治理专项规划行动是息息相关的。虽然上面没有直接给太多相关的试点资源，但我们还是可以把一些正在做的项目融入进去，这样可利用的资源便更多了。”（CFQ20200707)
另一方面，在上级政府进行验收时，基层政府会根据市域社会治理现代化工作任务分解表的指标，从各种相似和相近的任务调用相关的成果材料，对验收材料进行“化零为整”，以迎接上级政府的考核。在具体的实践中。东莞市同其部分辖区向上申请和开展了诸如“社区社会组织培育”、“平安文化建设”等附有高额专项资源的项目，一定意义上拓展了基层政府推动试点的权威性资源和配置性资源，而这些项目在试点考核时又可能被用到其中。正如东莞市一个辖区负责某试点项目的基层干部所提到的：
“当前各个部门都要求我们做工作时要创新，但能够称得上‘创新’的项目也就那么几个。我们也很想做出一些成绩来，但我们的时间、财政、人力等资源也有限，只能把相近的一些任务进行整合，然后再‘就锅下菜’，尽力地去完成各项工作。”（LTZ20220525)
五、 开放试点中纵向政府
间资源整合的行动逻辑
（一）纵向政府间资源整合的差异化逻辑
资源是试点目标得以实现的关键要素。从既有理论分析和上述案例可以看出，由于行政级别及其资源禀赋的差异，开放试点中纵向政府间资源整合的行动逻辑存在明显的差异性。对于开放试点而言，由于不指定试点地区且参与的试点城市较多，中央政府并未直接向地方政府和基层政府拨付用于试点工作的专项资源7，但中央政府具有维护自身权威性和合法性的政策绩效压力[47]，为破解资源紧张问题，其在试点酝酿启动、落地推动和考核验收等不同阶段，通过符号约束等方式对资源进行统合，间接性地提供更多资源支持。同理，对于地方政府和基层政府而言，在面临试点的资源瓶颈约束时，同样会根据自身实际情况，进行资源整合，从而实现试点需求与资源供给的调适匹配，化解开放试点中事务与资源不对称的困境。
1.资源统合中的符号约束
自分税制改革以来，中央政府主要通过项目进行自上而下的财政转移支付，为地方政府和基层政府注入资源，以解决后费税时代地方政府与基层政府治理能力“疲软”问题[48]。其一般会通过常规资源与专项资源等配置性资源的统筹拨付，为地方政府和基层政府输入和转移资源，推动试点的顺利落地。但在开放试点中，囿于人力、资金、时间等配置性资源的有限性，中央政府并未向承担试点的地方政府拨付专门用于试点项目的专项资源。而为了更好地推动试点工作的开展，中央政府会通过资源统合的方式，在试点的不同阶段，用间接性支持的方式，对能够用于试点的资源进行整合，以破除资源紧张的问题。
一方面，中央政府利用权威性资源，激发地方政府与基层政府的积极性，以吸纳更多的资源到试点工作中来。从前文所述的试点三个阶段可以发现，中央政府会全周期、全过程地参与试点过程，通过顶层谋划安排推动，将试点任务与创新指标在科层制中层层下达，聚焦各层级政府间注意力，间接性地运用权威性资源支持和推进试点工作。另一方面，中央政府统合更多的是遵循一种符号约束的逻辑，特别是协商民主建设、社会组织培育、扫黑除恶斗争等社会治理专项规划项目及资源下沉的过程中，中央政府只是进行了符号性的约束，从某种程度上为地方政府参与市域社会治理现代化试点提供必要资源支持。
进言之，由于这些专项规划项目与试点项目在政策对象、过程与工具等方面具有一定的重合性，甚至相关规划项目可视为试点项目中的重要板块，某种程度上可以看作相关专项规划项目的“整合重组”。同时，在试点的整个过程中，对于地方政府和基层政府而言，在中央政府对这些专项项目资源使用的符号化约束下，相关专项资源也就演化为一种可用于开放试点的常规资源，某种意义上体现了中央政府层面上的间接支持。
在开放试点的具体案例中我们也进一步发现，这种符号约束是试点得以整合更多资源的关键。虽然专项资源存在着明显的使用约束，但由于政府预算的口径较为宽松，加之上下级间的信息不对称，单线管理模式及中央政府“一项目一监管”的管理技术，难以完全控制地方政府对各种项目资源的使用范围与用途，甚至在“上下共谋”的情况下，中央政府对下级政府的这种行为也表现出“默许”的态度。在这一过程中，中央政府在统合各项专项规划项目资源的过程中，对政策对象、过程与工具等规定在一定程度上都进行了模糊性处理，为地方政府和基层政府将相关专项资源使用于市域社会治理现代化试点项目，预留了一定的弹性空间。而正是这种对各专项项目的界限与内容进行模糊化处理，“专项专用”往往成为一种符号性约束，从而隐喻式地弥补地方政府和基层政府参与试点项目的资源空缺问题。
2.资源锚定中的功能重配
中国一统体制的组织制度核心是中央政府拥有行政统辖、规划的权力，特别体现在人事安排和资源调配的权力上[49]。但由于治理供需矛盾的存在，中央不可能将有限的资源都投入到某一领域。而对于开放试点而言，中央政府没有拨付专项的补助性财政资金，地方政府能够向上获取的配置性资源较少。这就需要地方政府发挥其主观能动性，利用试点身份对资源进行锚定，推动基层政府执行。在此基础上，围绕开放试点项目的需要，将所争取来的资源进行功能性重配，实现资源与任务的统筹。在这个过程中，地方政府通过争取、动员、优化、吸收的方式，对体制内外的人、财、物等资源进行吸纳与锚定，化解试点事务与资源的不对称困境，推动试点顺利执行。
在争取方面，试点城市利用中央政府搭建的“剧场”进行比拼，以竞争中央政府的注意力，进一步获得中央政府的权威性资源，并在中央政府层面符号约束下，通过其他类型的专项资源争取，弥补开放试点中配置性资源不足的问题。在动员方面，通过目标责任制，利用层级权威，分配相应的政策目标，将试点的任务量化分解，层层落实试点责任，并采取点对点联系等方式，让下级政府部门更加重视，将相关部门的工作重心转移到正在开展的试点事项中。在优化方面，除了调动“条条”层面上的资源，地方政府需要围绕试点目标协同与整合市域内的“块块”组织，充分挖掘试点执行所需的内部资源，协同不同部门推进落实，把“千条线”拧成“一股绳”，推动试点任务的完成和试点政绩的生产。在吸引方面，通过借助试点身份吸引外部资源，将社会力量吸纳到试点的执行中来，为试点的成功提供必要性支持，从而形成有内外部资源支撑的执行网络。
进一步，围绕开放试点所需，地方政府在科层这一运行机制的作用下，将基于试点身份锚定到的资源，进行功能性重配，实现资源与目标的匹配，化解试点过程中资源不足的问题，直接推动试点的落地落实。一方面，地方政府根据相应的依据和标准，利用数字化的方式，在将市域社会治理现代化试点项目工作下发给基层政府完成的同时，也配套相关的政策项目，实现专项资源的下沉与功能转化；另一方面，为压实试点的任务与责任，强化各部门及基层政府的试点政策执行力度，地方政府在对各项资源进行下沉转移时，以“总体性支配”的方式，制定了一套精准到人的分工方案，并以“行政-命令”式的条块关系为渠道，约束基层政府部门的组织行为，使其围绕试点的目的和要求，配置使用相关资源。甚至，直接通过政治动员的方式，促使基层政府部门的工作重心转移到试点项目中来，从而整合基层政府部门自身的常规性行政资源和下沉的专项项目资源，实现专项资源到常规资源的演化利用，有效解决市域社会治理现代化试点资源不足的问题。
3.资源拼凑中的调适行动
在“项目治国”模式下，上级政府以“项目”的形式，自上而下进行“专项”补助性财政支出，是弥补后费税时代基层政府资源不足、实现资源配置均衡的制度安排[50]。但由于项目名额、辖区资源稀缺，以及社会环境的复杂性和行政层级资源传递的不确定性，也使项目制在实际执行过程中，经常出现“财政收入缩减”与“财政支出责任细化”两者间不相匹配的矛盾，导致基层政府深陷“财事不对称”的现实困局。尤其是对于开放试点项目来说，财事脱节更显严重。且由于对行政体制与资源的强依赖性，基层政府处于政府架构中相对弱势地位，只能被动接受上级政府指定的工作内容与考核指标[51]。在此情境下，基层政府借助信息优势，通过充分利用多个与开放试点项目内容相近的落地项目资源，叠合任务要求，对项目进行“改名异形”等操作，将常规资源进行嵌套，最终达到多项项目共用有限的资源，拼凑应对上级政府对开放试点项目的审批检查。
从政策过程环节来看，试点的任务需要基层政府来承接和探索。但由于试点资源的稀缺性、社会环境的复杂性等，使得基层在政策执行时经常出现“财政收入缩减”与“财政支出责任细化”不相匹配的矛盾，导致基层政府深陷“财事不对称”的现实困局。当然，不同水平的基层政府在资源拼凑和调适行动等层面上略有不同，对于具有较强创新意识和改革积极性的基层政府，由于有强大的政治激励和期望，在试点项目运行时会充分利用试点所提供的政策契机，动员和整合全域资源，并通过重点打造的方式，推出具有本地区的特色亮点，并在试点项目验收时，强化对试点项目的宣传推广，进而产生更大的试点效果。
进一步，基层政府执行开放试点项目的资源拼凑及其在此基础上的调适行动可从两个维度加以理解：在试点项目运行阶段，主要表现为专项项目执行资源的拼凑。根据市场与社会等不同领域的发展需要，上级政府制定了大量的政策项目加以覆盖回应。但在同一个时期的发展进程中，国家发展和建设的中心不会发生较大的改变，因而一些项目在实施过程中存在一定的重合性，项目属性任务的相似度较高，资源存在拼凑嵌套的可能性较大。在此情况下，作为地方辖区理性经济人的基层政府，由于相关“中心工作”的重要性和紧迫性，为了节省项目在建设过程中所需投入的成本，会对属性相近、主题相似的项目资源进行相互拼凑、嵌套、使用和共建，甚至使用同一份财政资金完成相应的任务，以交付不同的项目。在试点项目验收方面，主要表现为专项项目结果资源的拼凑嵌套。通过相关的项目验收考察，是基层政府完成项目任务的重要依据。但由于信息的不对称和上级的“默许”，在项目验收考察的过程中，基层政府对项目数据有着较高的掌控权，而考核部门对项目验收标准的严谨性有待提升。因而，在面对不同项目考核时，基层政府会针对不同项目的考核要求，在项目之间进行成果产出的互为嵌套使用，将同一项任务指标分别对不同项目考核部门进行汇总。甚至，基层政府还会直接挪用其他项目建设成果，应付上级部门的检查，以确保顺利通过验收。
