关于加强我国科技发展规划目标管理的建议

来源：科学网，作者：陈光  科技部科技评估中心

一、现状分析

科技发展规划是政府优化科技资源配置、实现战略目标的重要手段之一。最近，科技部等中央部门发布了一系列科技发展专项规划，包括《“十三五”生物技术创新专项规划》、《“十三五”海洋领域科技创新专项规划》等。去年，国务院正式印发了《“十三五”国家科技创新规划》，属于国家层面科技创新领域的综合性发展规划。

虽然近年来规划的编制水平在逐渐提高，规划确立的目标、任务也越来越清晰明确；但是，规划的组织实施机制——如何使目标落地，使各项发展目标得到实实在在的支撑，目前仍然是一个薄弱环节，是一个尚未打开的“黑箱”。这也导致许多规划在实际执行过程中，不同程度地存在重制定、轻执行的现象，以至于时常有“规划规划，墙上挂挂”、“规划只管头两年”之类的声音出现。引入目标管理机制，是优化科技发展规划组织实施，提升规划实施绩效，促进规划战略目标实现的一个有效途径。

二、国外经验借鉴——以日本第3期科技基本计划为例

在日本，由最高科技决策机构——综合科学技术创新会议（CSTI）制定的《科学技术基本计划》，是日本国家层面的综合性科技发展规划，每五年制定一期，目前已发布至第5期，内容涵盖日本科技发展的各个方面。在规划实施中推行目标管理，堪称《科学技术基本计划》实施机制的一个重要特点。截至目前，在日本已发布的五期《科学技术基本计划》之中，《第3期科学技术基本计划》（简称“《第3期基本计划》”）的目标设置最为明确、具体，目标管理实施机制也最为完善，值得我国在制定实施科技发展规划时借鉴。

1. 《第3期基本计划》规划目标的设定

（1）逐层分解细化规划目标

在继承上期基本计划的基础上，《第3期基本计划》提出了战略目标，即实现三大理念：（1）产生人类的卓越知识；（2）创造国力的源泉；（3）守护健康与安全。

值得注意的是，围绕三大理念，《第3期基本计划》设置了更加具体的分目标。在三大理念之下，设立了“产生飞跃性的知识发现”等6个“大政策目标”，然后又进一步将大政策目标细化为“发现、阐释新原理/现象”等12个“中政策目标”，最后又将中政策目标分解为63个“个别政策目标”，如表1所示。

从表1中不难看出，《第3期基本计划》的目标自上而下地逐层分解、互相衔接、互为支撑。而且随着目标的不断分解，《第3期基本计划》提出的核心“理念”、“大政策目标”，在细化至“中政策目标”尤其是“个别政策目标”后，已经从高度概括的抽象语句层面，落实到了言之有物、有明确指向的具体行动和操作层面，从而消除了宏观政策目标由于过于空洞抽象而难以把握的弊端。

（2）提出明确的研发目标与成果目标

《第3期基本计划》确定了生命科学、信息通信、环境、纳米材料等8个重点领域，作为日本未来五年科研攻关的重点。为推进这8个重点领域的科技创新，日本综合科学技术会议于2006年3月制定了与《第3期基本计划》配套设施的《各领域推进战略》，在8个重点领域中遴选确定了273个“重要研发课题”。这些课题都是由综合科学技术会议通过多种途径（技术预测、国际比较、公民调查等）精心挑选出来的具有紧迫性、广泛影响性，能够直接实现政策目标的课题，是日本政府2006-2010年内必须重点投资和关注的内容。

在遴选每个重要研发课题时，都考虑了其对实现政策目标的贡献——要求能够实现若干个《第3期基本计划》确立的“个别政策目标”。此外，每个重要研发课题还设定了明确的“研发目标”和“成果目标”，以及各政府部门的责任归属。以8个重点领域之一的生命科学领域为例，其确定的前3项重要研发课题，及其实现的政策目标、设定的研发目标、成果目标，如表2所示。

考察273个重点研发课题设定的研发目标和成果目标，可以发现，这些目标多采用定性与定量相结合的方式确立。例如，生命科学领域提出的研发目标：“到2010年，要集中解析出基因组、RNA、蛋白质、糖锁、代谢产物等相互间的作用”，“到2010年，分析和确定与日本人所患主要疾病（高血压、糖尿病、癌症、认知障碍等）相关联的蛋白质”，“到2010年，开发出能在分子水平高效地探明糖锁、糖蛋白质等功能的技术”等。虽然采用的是定性描述的方法，但这些目标的内容指向具体明确，因而也具有较强的考核性。

在信息通信等领域，由于拥有大量明确的技术指标，因此该领域研发目标和成果目标的确定，较多地采用了定量描述的方法。如：“到2010年，实现100Tbps级的光路由器”，“到2010年，在现实环境实现高速移动时100Mbps，低速移动时1Gbps传输速度的下一代移动通信技术”，“到2015年，实现能直接连接到静止轨道卫星的300克以下的小型卫星终端及其通信技术”等。由于提出了量化的目标数值，因此无论是在规划执行过程中，还是在规划实施结束时，都有明确的测量尺度和考核依据。

总体而言，《第3期基本计划》8个重点领域的重点研发课题，都确立了明确、具体和可考核的研发目标和成果目标。这些目标的设定，符合目标管理中目标设定环节需满足的“SMART”原则，即制定的目标应是具体的（Specific）、可测量的（Measurable）、可实现的（Achievable）、相关联的（Relevant）、有时间期限的（Time-bound）。

（3）形成科学严密的目标设定体系

如前所述，遴选各领域重要研发课题的标准之一就是“对实现政策目标的贡献”，即每个重要研发课题都必须能够支撑若干个“个别政策目标”。换言之，只要实现了273个重要研发课题的研发目标和成果目标，就能有效支撑实现《第3期科技基本计划》提出的63个个别政策目标、12个中政策目标、6个大政策目标，最终实现三大理念。

以表2中生命科学领域的前3项重要研发课题为例，第1个重要研发课题“探明基因组、RNA、蛋白质、糖锁、代谢产物等的构造、功能以及它们互相间的作用”分别支撑第1个大政策目标下的第4个“个别政策目标”（①-4在世界上率先理解生命的机理，确立新的知识体系）、第4个大政策目标下的第15个“个别政策目标”（④-15利用生物技术，实现医药、医疗器械、服务，强化产业竞争力），以及第5个大政策目标下的第1个“个别政策目标”（⑤-1利用基因组信息探明生命体机能，克服癌症等生活习惯病和难以治愈的疾病，延长健康寿命）。重要研发课题2、3则均只支撑实现第1个大政策目标下的第4个“个别政策目标”（①-4）。

可以说，《第3期基本计划》通过重要研发课题这一桥梁，实现了具体研发目标、成果目标与各层级政策目标的“对接”。在规划目标的设定环节，通过层层分解、落实，使高度抽象的顶层理念目标逐步过渡到符合“SMART”原则的具体明确的研发目标和成果目标，形成了“理念→大政策目标→中政策目标→个别政策目标→研发目标→成果目标”的完整链条，在保障规划目标顺利“落地”的同时，也形成了其独特的、严密的目标设定体系，避免了顶层目标理念束之高阁或沦为口号等现象的产生。

2.《第3期基本计划》规划目标的执行

从表2中不难发现，每个重要研发课题的每项研发目标、成果目标，都明确了具体的责任分工部门，分别由一个部门或多个部门共同完成。各部门须对归口课题的研发进展和最终完成情况（即中期研发目标、最终研发目标），以及研发成果的转化应用（成果目标）负责。国内外的大量实践证明，如果没有明确的责任分工，各政府部门就没有足够的压力与动力去实现目标，或者互相推诿扯皮，致使制定出台的规划目标被束之高阁而无人落实。因此，明确各项目标的责任归属，也是《第3期基本计划》加强目标管理的有力措施之一。

由于研发目标、成果目标明确了责任归属部门，因此各部门（省厅）在设立科技计划/项目时，都会根据自身的责任分工，按照“重点研发课题”研发目标、成果目标的要求，通过定向择优或者公开招标的方式，委托科研机构开展具体的研发活动，以支撑实现重点研发课题中的研发目标、成果目标，进而支撑实现《第3期基本计划》中的各项规划目标。

例如，厚生劳动省为实现其分工负责的“研究开发提高QOL的诊断、治疗机器”、“研究开发包括机能恢复训练、感觉器等在内的机体功能缺陷弥补手段，预防需要护理状态的出现”两个重要研发课题的研发目标、成果目标，在其负责管理的部门科研经费中投入30亿日元，专门设立了“身体机能分析、辅助、代替机器的开发”专项计划。该专项计划在项目申请指南中，明确提出了需要完成的《第3期基本计划》的理念、大政策目标、中政策目标，以及重要研发课题及其研发目标、成果目标。通过公开招标，该专项计划共资助了“脑血管障碍的诊断解析治疗统合化系统开发”等10项课题，分别由东京慈惠会医科大学等10家科研机构承担，以实现上述厚生劳动省负责的重要研发课题的研发目标、成果目标[5]，如图2所示。通过这种部门分工负责的机制，顺利实现了科技规划与科技计划的有机衔接，也使设立的规划目标得到了切实有力地贯彻执行与落实。

3.小结

综上，在日本在科技规划的制定实施上，形成了独特的目标管理体系，如图3所示。首先，由中央政府提出宏观指导层面的愿景理念目标，并细化至具体行动层面的个别政策目标；然后，制定配套实施的《各领域推进战略》，通过研发领域的重点化遴选出一批重要研发课题，将重要研发课题的研发目标、成果目标与规划的政策目标直接挂钩“对接”，并明确了每项研发目标、成果目标的归口部门；之后，由各部门根据自身归口负责的目标任务，编制申请指南，进行科研计划立项，以课题的形式公开招标或择优委托的方式遴选科研机构；最后，各科研机构按照项目申请指南中确定的目标任务开展科研攻关。

三、有关政策建议

基于日本科技基本计划的目标管理机制，对于我国科技发展规划的制定与组织实施提出以下政策建议：

1.规划目标内容要明确可考核

规划发展目标的内容，要符合目标管理中目标设定环节需满足的“SMART”原则。一是制定的目标应是具体的（Specific），目标内容要言之有物，切忌空洞的口号式、原则性的表述；二是规划目标要可测量（Measurable），设定的目标不能定性地泛泛而谈，要有量化的考核指标，易于开展实时监测评估，同时还要明确规划制定实施时的基线状态；三是可实现的（Achievable），制定规划目标要实事求是，量力而为，不可脱离实际贪功冒进、设立难以实现的目标，否则最后受损的只能是政府的公信力；四是相关联的（Relevant），规划的发展目标，要紧扣上一层级的发展规划制定的目标，同时也要兼顾相关领域其他发展规划的目标任务，努力实现“上下联动、多规合一”；五是有时间期限的（Time-bound），规划目标要明确实现的时间期限，可以制定详细的技术路线图，明确重要时间节点和里程碑（milestone）事件。

2.规划目标逐层分解明确

在目标的分解上，可以借鉴日本第3期基本计划的模式，将规划目标逐层进行分解。另外，这方面可以参考欧盟、世行/亚行等广泛应用的“问题树-目标树”方法。

目标树通过“总目标—>子目标—>子子目标—>……”的层级架构，将最顶层的发展目标层层分解，梯次细化明确，下一层级目标的总和就等于上一层级的目标，有效地支撑落实了上一层级目标。值得指出的是，目标树还可以从问题树“反转”推导出来，问题反转即为目标，问题造成的多级后果即为预期要实现的多级目标；造成问题的原因，即为要采取的行动措施。通过问题定义分析，有助于“精准地”识别制定规划目标。这一方法对于重大项目工程、专项规划等，尤其具有借鉴意义和实用价值。

3.分解目标与重点任务/措施匹配对接

目标进行分解之后，必须通过具体的重点任务与措施来落实。可以通过配套实施文件的形式，根据分解后的目标，确定发展规划需要采取的重点任务措施。

在分解目标与重点任务措施匹配对接的时候，需要注意：一是要实现目标的全覆盖。每一项分解目标，都必须有相应的任务措施作为支撑，不能出现“缺位”，否则将导致底层分解目标直至顶层目标难以实现。二是任务措施对分解目标的支撑要有足够的力度。任务措施对分解目标的支撑应该是强有力的，即通过相应任务措施的实施，应该或基本上能够保障相应分解目标的顺利实现。如果支撑的力度不够，就会出现“短板”，可能使规划目标的实现功亏一篑。

分解目标与重点任务的匹配对接，使规划目标切实得到了“落地”，使目标的实现真正有了支撑；另一方面，也使得发展规划组织实施自上而下的逻辑链条顺利“贯穿打通”。

4.通过项目（课题）与具体政策落实规划目标

重点任务/措施确定后，需要实际开展任务部署。对于技术攻关等“硬”任务，可以通过公开发布项目（课题）招标指南的方式，遴选优势单位和项目（课题）负责人承担有关任务。在发布指南公告时，要明确提出需要实现的规划目标内容，并科学制定有关考核指标，使规划目标与广大科技人员的日常科研工作直接“对接”。对于配套政策、体制改革、科研环境等“软”任务，需要在广泛调研的基础上，制定出台有关政策措施。例如，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》出台后，曾制定了68条实施细则，有力地支撑了中长期科技规划纲要有关目标的实现。通过目标管理，实现了规划（Plan）—>重点任务（Program）—>项目（课题）/政策措施(Project/Policy)的顺利贯通，从而形成科技发展规划组织实施的“PPP”模式。

可以说，科技发展规划的目标管理，应该正如日本《第3期基本计划》一样，是一种“一竿子插到底”的自上而下的模式，即把最顶层的理念和目标，通过层层分解，最后直接落实在各部门的具体科研课题与政策细则之上。目标责任也由此“自上而下”地层层传导，最终将中央政府的目标、各部门的目标、各课题承担单位的目标紧密联系在一起，同时也提高了各部门、科研机构参与规划实施的积极性和主动性。这一做法，符合目标管理通过目标来指导、激励全体人员的思想和行动的宗旨，正如目标管理理论提出者德鲁克所言——“不是因为有人叫他们做某些事，或是说服他们做某些事，而是因为他们的任务目标要求他们做某些事(岗位职责)”。同时，实行科技发展规划的目标管理，也使科技发展规划目标的监测评估变得可操作——通过对项目（课题）、政策措施的监测评估，可以最终汇总形成对规划发展目标整体实现进展的监测评估。

加强科技发展规划的目标管理，有利于政府依据目标进行系统整体管理，使任务部署、科研过程、管理过程都围绕着规划的目标协同运转，从而确保规划目标得到系统有力地贯彻执行，进而提高科技规划实施的整体绩效，保障规划目标的如期顺利实现。

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