摘要：
政策数量变化的“背离现象”表明，中国海洋生态环境政策问题的构建基础在2014年已经开始发生转换，较早适应了中国社会主要矛盾的变化。目前，中国海洋生态环境政策内容的调整方向在于改变结构性失衡和提高前瞻性。提高中国海洋生态环境政策的绩效，需要尽快实现由阶梯式政策过程偏好向均衡式政策过程偏好的转换。政策工具选择模式是否向着有利于提高政策绩效的方向衍变，取决于政策对象、政策环境及政府的威权程度等要素之间的互相调适。治理模式以公共政策为表现形式，透过公共政策的运行，能够观察和描述治理模式。中国海洋生态环境治理模式可以表述为：政策问题的构建基础体现以人民为中心的理念，政策工具选择模式强调国家主导，政策的结构性不对称表明需要加强系统思维。
关键词：
海洋生态 公共政策 文种构成 政策工具
作者
傅广宛，中国政法大学政治与公共管理学院教授（北京102249）。
来源：
《中国社会科学》2020年第9期P117-P134
责任编辑：
李潇潇 薛刚
中国海域辽阔、海岸线漫长，具有丰富的海洋生物物种、生态系统和遗传的多样性。我国政府已充分意识到破坏海洋生态环境的危害性，越来越多地将注意力转向海上领域，改善和保护海洋生态环境的力度逐渐增强。尽管“海洋环境治理的区域化倾向造成环境治理的去全球化状态”，但我国是世界上最大的发展中国家，其海洋生态环境政策具有很强的全球影响效应。研究我国的海洋生态环境政策，有利于促进人类改善海洋生态环境。
与本研究相关的文献大致可以分为两类。
一类是综合研究中国的环境状况，另一类是针对某项海洋生态环境的政策进行研究。
作为第一类文献，对1982年至2004年在大亚湾12个海洋监测站收集的海洋污染数据进行了客观报道，虽然有助于海洋生态环境的政策问题构建，但缺乏对政策本身的综合研究。林天维指出，中国海洋生态环境特征存在“资源需求不断增加，海洋生态环境污染日益严重”的情况。对于全球化进程中的中国环境问题进行了讨论，包括中国环境影响的类型、对中国自身的影响、中国和其他国家之间的相互影响、中国环境未来的预期等问题，但也没有以中国的海洋生态环境政策为对象进行研究。分析了当代中国的环境改革在多大程度上可以被生态现代化所解释，其研究重点也不是海洋生态环境政策。
在针对某项海洋生态环境政策进行研究的文献中，通过对中国环境政策发展状况的审视，试图确定如何最好地协调环境与经济之间的关系，但只对我国从20世纪80年代至2008年的环境可持续发展政策进行了审视，缺乏对2008年以来海洋生态环境政策的研究。对于中国海南岛三亚湾生态环境现状及建议保护策略，只是进行了局部的政策研究，缺乏从整体上进行讨论。则从中国广州和北京的305名管理人员的样本研究中发现，环境知识和价值观对个人管理行为具有更强的预测能力。这个发现虽然能够为政策制定奠定很好的基础，但是仍然没有从整体上对我国的海洋生态环境政策进行研究。
相比较而言，海洋生态环境政策的内容分布、文种构成与政策工具是三个能够比较全面描述政策体系重要特征的变量。通过分析这三个变量，能够从三维结构上基本了解中国的海洋生态环境政策“做什么”“做多少”“怎么做”等问题。在研究中国海洋生态环境政策的文献中，鲜有利用内容分析方法对上述三项政策特征进行研究的，对于中国海洋生态环境政策最新发展的研究也相对薄弱。本文通过对中国2014—2017年4年间颁布的91项政策文本进行分析，围绕对上述三个变量的描述，展现中国海洋生态环境政策的最新发展。
中国海洋生态环境保护政策“做什么”“做多少”“怎么做”等问题的表述结果，除了能够用于描述政策体系的运动特征外，还可以表达中国海洋生态环境治理模式。
所谓中国海洋生态环境治理模式，是指我国政府作为主要治理主体，协同其他治理主体，针对海洋生态环境实施治理行为的一般方式；公共政策则是一种权威性的价值分配方案。
任何治理都需要多方面的资源分配过程，基于此，治理模式以公共政策作为外在表现形式，其内涵、外延以及运行均离不开公共政策。透过公共政策的运行，能够观察和描述治理模式。所以，海洋生态环境保护政策的内容分布、文种构成与政策工具等三个变量的运行，实质上勾勒出中国海洋生态环境的治理模式。
海洋生态环境治理模式是一个由不同层级的涉海治理行为主体和不同层次的涉海行为所构成的复杂结构。其复杂性由于治理模式的形成并非一蹴而就，它是在长期治理实践中产生，并由政治、经济和文化等多种因素共同决定的，既存在政府部门主导，更存在私营部门等多样化治理主体的共同参与。治理模式的不统一，国家之间的文化传统、国情、政府体制存在较大差异，国家治理模式也会呈现出不同的逻辑。即便是在一个统一的国家之内，不同领域也都有各自不同的治理模式。然而，在政府制度稳定的状态下，治理模式既不会因为部分机构的变更而做出大幅改变，也不会因为少数治理关系，例如职能关系的调整而做出简单更替。
分析中国海洋生态环境保护政策，能够反映中国海洋生态环境治理实现结构化和制度化的行为过程。在中国海洋生态环境保护的政策过程中，存在着一些已经被结构化的陈述，如海洋生态环境保护的政策问题构建基础、政策工具选择模式、阶梯式政策过程偏好模式等。这些结构化的政策运动形式，对于解释中国海洋生态环境治理模式意义非凡。寻找中国海洋生态环境保护政策的潜在模式，挖掘政策过程的一般规律，凝练结构性的理论框架，萃取中国特色海洋生态环境治理模式的实践精华，能够为完善中国海洋生态环境治理模式奠定基础。但迄今为止，尚没有从理论上系统寻找这些模式并发掘这些模式的理论价值，以致许多海洋生态环境治理现象在公共政策层面得不到合理解释。本文致力于这些模式的寻找和挖掘，以便更深刻地认知和理解中国海洋生态环境治理的应然和实然。
内容分析法应用在公共政策分析中可以收到很好的效果。Pauline Zardo、Rachel A.Grana等利用内容分析方法进行政策研究所取得的效果，表明了该方法的有效性和生命力。
基于“不同研究方法的组合对社会研究的进步有着巨大的潜力”，本文将首先按抽样方法选取样本，然后利用内容分析法对样本进行研究。
样本的抽取应该建立在正确地界定海洋生态环境保护政策内涵的基础上。赋予样本抽取范围以清晰的边界，能够使得研究结论更加符合科学考量。海洋生态环境政策通常是指，有关海洋生态污染的防治、海洋生态资源的保护、海洋生态资源的合理开发和利用，以及有关陆源对海洋生态有影响的工业布局、能源结构、产品结构等四类内容的规范性文件及其法律（为节省篇幅，也用“海洋污染防治”“海洋生态保护”“海洋资源开发”和“涉海陆源规划”等简称来分别指代上述四类政策）。本文所研究的海洋生态环境政策的样本将根据上述定义进行选择。
党的十八大以来，习近平总书记多次在讲话中谈及海洋强国建设，重视海洋事业发展。建设海洋强国，正是2012年11月在党的十八大报告中正式提出的一项基本政策，同时也提出了保护海洋生态环境的明确要求。根据内容特征上对公共政策类型划分的标准，海洋生态环境政策是隶属于建设海洋强国这项基本政策的部门政策之一。2018年之后我国的行政机构出现了较大规模的形式变动，就海洋生态环境政策链的诸环节而言，其分布的政策主体数量和职能配置出现了不连续现象。需要指出的是，虽然透过公共政策所反映出的海洋生态环境治理模式依然存在且不会在短时期消弭，但在以政策规划主体为基准的统计口径下，2018年以后的政策文本数量却不能和2018年以前的政策文本数量做连续的统计计算。所以本研究讨论的政策文本分布区间，是从2013年至2018年共计6个以年度作为计量单位的时间抽样单元。2013年是国家建设海洋强国的基本政策提出之后，具体的海洋生态环境政策开始陆续颁布的初期；2018年又是中国行政机构大面积调整的一年，存在许多政策主体数量及政策内容分布的间断现象。考虑到存在这些能够影响抽样精度的特殊现象，从政策分析的均衡性和稳定性出发，以此6个时间单元为研究区间，抽取2014年至2017年4年间分布的政策文本为研究对象。就时间样本单元而言，所抽取的样本规模（4年）占总体规模（6年）的67%，且呈现正态分布。根据确定样本容量时的数据可得性原则，利用这个时间样本容量所得到的样本统计值能够很好地反映总体参数值。
广义的政府是指行使国家权力的机关，包括立法、行政和司法等。在我国，中央政府和省级政府层面的公共政策更能够全面反映政策特质。因此本研究在界定广义政府的基础上，利用判断抽样方法，从中央政府和地方政府两个层面分别抽取政策制定主体。在中央政府层面，选择全国人大、国务院和国家海洋局；在地方政府层面，选择天津、辽宁、山东、上海、浙江、广东、广西共7个省级政府作为政策制定主体。考虑到其中有4个样本省份管辖有6个沿海副省级城市，这些副省级城市的政府不仅是所在省份的经济“龙头”，而且在我国政治格局中具有举足轻重的地位，和其他省辖市政府相比具有较大的体制性政策制定自主权。在中国城市化的态势中，这些沿海副省级城市“潜在地”成为导致生物多样性丧失的部分原因和大规模海洋陆源污染的源头，甚至在某些逐利的情况下可能成为其他城市的效仿对象。所以本文将4个样本省份所辖的大连、青岛、杭州、宁波、广州、深圳等6个沿海副省级城市的环保厅和海洋局作为样本单独选出。至此，共选出16个政策制定主体作为样本单位，其中包含3个中央层面的样本，7个省、市、自治区样本，以及6个副省级城市样本。
根据多级抽样的原则，政策制定主体抽取之后，再依据政策制定主体的样本来进一步选择政策文本。
根据本文对于海洋生态环境政策颁布的时间范围和政策内涵的界定，从16个样本单位中选择政策文本，凡是在2014年至2017年4年间所制定并符合条件的海洋生态环境政策被选出。最后得到2部法律和89个规范性文件，共计91项海洋生态环境政策文本，见表1。
样本的选择必须考虑到均衡性和样本量等因素。样本的代表性取决于样本量的大小，样本的均衡性则取决于抽样分布的范围。在代表性方面，所选取的政策制定主体样本在纵向上包含有国家和地方两个层面的政策制定主体，横向上则包含我国11个行使行政事务管辖权的沿海省份省级政府中的7个；我国共有7个沿海副省级城市的政府，本研究从中抽取了6个作为样本。在样本的均衡性方面，抽样分布的范围除了中央政府之外，还包括渤海、黄海、东海、南海等我国四大海域所在地的13个副省级以上的政府。研究对象则是这些政策制定主体在2014—2017年的4年间所制定的海洋生态环境政策的文本。上述政策制定主体和政策文本的样本具有可靠的代表性和均衡性，能够反映我国海洋生态环境政策的主要特征。
（
一）中国海洋生态环境政策内容与需求的结构性不对称
同一个政策主题可能分布在不同的政策文本中，同一个政策文本也可能包含若干个不同的政策主题。在公共政策的内容分析中，对于分析对象在数量上的强调是一个属于强度范畴的概念。对某项政策内容在数量上的多次强调意味着政府对于该项政策具有较高强度的偏好。对2014—2017年间中国海洋生态环境政策的样本进行统计，可以得到2014—2017年间我国海洋生态环境政策的内容分布，见图1。图中
表明，自2014—2017年间的中国海洋环境政策体系中，主导性的政策内容是海洋污染防治和海洋生态保护两项内容，而海洋资源开发，以及涉海陆源规划等两项政策内容则位居次要地位。
目前中国海水中的主要污染物成分是无机氮、活性磷酸盐和石油类，近岸局部海域沉积物的主要污染物成分是镉、铜、滴滴涕和石油类。在我国陆地排海的污水中，普遍检出了多环芳烃、有机氯农药、多氯联苯类等持久性有机污染物，以及铊、铍、锑等剧毒类重金属。“生态系统的稳定性是由河流中稳定的水排放来维持的”，这些主要污染物被检测出来，充分证明经河流排向海洋的陆源污染物是主要的污染源。“陆地活动造成的海洋污染是沿海和海洋环境面临的最严重威胁之一”。国家海洋局公布的《2014年中国海洋环境情况公报》坦陈，“陆源入海污染压力巨大”。而针对工业布局、能源结构、产品结构等特定陆源污染问题的相关政策，在政策制定阶段的设计相对不完善，是导致陆源污染物产生并对海洋造成威胁的主要原因。
“中国海洋环境污染主要是陆地污染源造成的”。我国海洋生态环境治理政策的主要内容应该是针对陆源污染物进行治理。
而现实却是，虽然“进入海洋的全部污染物中有80% 以上来自陆地污染源”，但关于陆源污染源头治理的政策文本数量，却不到全部抽样所得政策文本总数的20%。我国涉及海洋环境保护的法律法规有几十项，但明确针对陆源污染防治的政策内容仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《中华人民共和国海洋倾废管理条例》等几项。陆源污染的严重程度和治理政策形成了一种特殊现象，即中国海洋生态环境政策的内容设计与治理需求之间存在着结构性不对称。
这种结构性不对称显然不利于后续阶段的政策执行，并且有可能导致海洋生态环境治理的力不从心。海洋生态环境政策的核心目标是保护生态环境，政策问题构建、政策方案制定，以及政策执行都应该围绕这个核心目标来展开。只有海洋生态环境政策的内容设计与治理需求之间存在的结构性不对称现象得到解决，我国海洋资源的保护和海洋污染的防治才能标本兼治。
前已述及，我国海洋生态环境政策由海洋污染防治、海洋生态保护、海洋资源开发和涉海陆源规划等四类政策所组成。按照年度将各类政策内容的数量发展情况绘图，可以得到2014—2017年我国不同内容的海洋生态环境政策数量的发展轨迹（见图2）。海洋生态保护和海洋污染防治两类政策，在中国海洋生态环境保护政策体系中是居于主导地位的两类内容，但从2014年起在数量上出现了明显的背离现象。2014年前，海洋污染防治的政策内容在数量上占主体地位，海洋生态保护的政策内容位居第二。但自2015年开始，关于海洋污染防治的政策数量呈现逐年下降态势，关于海洋生态保护的政策数量则自2015年开始表现出强劲的逐年上升态势，直到2017年，一直维持在高位运行。这种轨迹属于两种政策数量变化中的“背离现象”。
由海洋生态保护和海洋污染防治两种政策数量变化所表现出的“背离现象”，在表面上看是政策内容的数量发生了变化，但其更深层的意义表明在中国海洋生态环境政策过程中政策问题的构建基础发生了改变。
多年来，政策问题构建围绕以发展生产力为中心来进行，但当生产力达到一定水平时，社会主要矛盾就会发生转化，建立在矛盾分析基础上的政策问题构建也必将随之发生转化。政策内容分布由过去以海洋生态环境的污染治理为主，转化为以海洋生态的保护为主；由先污染再治理为主，转化为以防患于未然为主。政策内容分布的变化在宏观上表现为纠正社会发展中的不平衡状态，在微观上则表现为政策问题构建基础的改变。政策问题的构建过程就是寻找导致政策问题产生的主要矛盾，并依据主要矛盾制定政策来加以解决的过程。我国海洋生态环境政策的内容分布状况在2014年就开始悄然发生变化，发现这一事实的意义在于，找到了我国在海洋生态环境政策领域里，政策问题的构建基础在2014年就已经开始发生转换的客观证据。这一事实也同时成为我国海洋生态环境政策问题构建基础发生转换的重要标志。关注我国海洋生态环境政策问题的构建基础发生转换，有利于从政策过程的起始阶段理解我国围绕环境利益进行各种政策选择的制度化过程。
中央政府和地方政府在2014—2017年颁布的海洋生态环境政策数量，尽管在不同的时间区间里有所不同，但是通过相关性分析却可以明显看出存在两个相关关系，见表2。
第一个相关关系存在于“海洋污染防治”政策与“海洋资源开发”政策之间，这两类政策之间在数量上呈现此消彼长的负相关关系。
这种政策现象之所以发生，显然与对海洋资源的开发必然带来污染的这种片面理解有关。与之相伴，以增加“海洋污染防治”政策的数量，来抑制或者降低“海洋资源开发”政策的数量，也成为一种海洋生态环境政策制定中的习惯性思维模式。事实上，海洋资源的开发未必带来海洋污染，如果合理开发和加强控制，沿着循环利用型开发的路径努力，海洋资源的开发是可行的。海洋污染防治与海洋资源开发并不矛盾，而是相辅相成的关系，不应此消彼长。我国已经提出了建设海洋强国的目标，就其本质而言，一个海洋强国必须能够营造良好的海洋环境来推进海洋经济的发展。实现海洋资源的有序开发和可持续利用，应该具有保持海洋生态环境与海洋经济发展和谐共处的能力，所以维持沿海生态系统的完整性和其功能的正常发挥，对于中国实现海洋强国的政策目标非常重要。只有中国的“海洋污染防治”政策与“海洋资源开发”政策在数量上的负相关关系得到改变，才意味着在我国海洋生态环境政策体系中消除顾此失彼现象。这种状态将利于实现建设海洋强国的政策目标。
另一个相关关系存在于“海洋资源开发”政策与“涉海陆源规划”政策两种政策类型的数量之间，二者呈现正相关关系。
一般来说，这两类政策不会存在正相关关系。但描述政策执行的“政策/行动连续途径”模型却可以使这种值得关注的正相关关系得到合理的解释。正是在这样的序列里，“政策/行动连续途径”模型描述了以权力为焦点，利益相关各方围绕着对于政策的回避而采取新的行动规律。随着“涉海陆源规划”政策执行力度的加大，例如，重新优化城市布局和资源配置；加强城市环境的污染治理；控制陆源污染物入海；对入海的河口、排污口、港湾进行治理等政策的执行，必然会打破原有的利益格局。当一些既得利益者在陆地上的利益受到损害时，在逐利动机的强烈驱动下就转向对海洋的索取和对海洋进行无序开发。这种行为实质是一种对海洋组织化和规模化的掠夺。于是政府不得不另行出台新的政策来规范海洋资源的无序开发。这就形成了“海洋资源开发”政策与“涉海陆源规划”政策之间在数量上的正相关关系。正相关关系表明，我国“海洋资源开发”政策在许多情况下不是主动型的能够防患于未然的政策，而是被动型的针对已经出现的问题进行追溯纠偏的政策。虽然这种现象发生在海洋生态环境的政策执行阶段，但却始于政策制定阶段。基于此，未来海洋生态资源的合理开发利用政策的发展重点方向之一在于提高前瞻性。
公共政策采用什么文种来颁布，并不是随意的，而是政策制定主体根据相关法律和规定经过仔细斟酌后所做出的一种缜密安排。公共政策的时效区间、应用范围、效力边界、政策力度、颁布主体等因素，都能够影响公共政策文种的选择。由公共权力机关颁布的公共政策，其“偏好什么”“做什么”“怎么做”“做到何种程度”等，都能够在公共权力机关对于政策文种的选择结果中得到较高程度的体现。经过对样本中的政策文本进行统计，中国海洋生态环境政策的文种一共出现了18种，见表3。
从表中可以看出，在中国海洋生态环境政策中，文种的使用分布呈现出非均衡状态。根据使用的频率高低，利用系统聚类分析法对文种的使用情况进行聚类，可以得到中国海洋生态环境政策常用的四类文种及其使用频率的相对高低。
第一类称为超高频文种，被使用的频率非常高；第二类称为高频文种，被使用的频率较高；第三类称为低频文种，被使用的频率较低；第四类称为超低频文种，被使用的频率非常低。这种分类状态并不是随机形成的结果，而是公共权力机关对于某些政策文种的特定偏好所导致的。
“条例”是公共政策文本的常用文种之一，是行政机关和立法机关需要对政策客体的各种行为做出全面系统规定时所采取的一种法规性文件，常用于调整国家的政治、经济和文化等方面的准则以及行为规范。“条例”具有法律效力，是法的表现形式之一，具有很强的统摄性，是一种具有较高地位的政策文种。在海洋生态环境政策文本的样本中，该文种一共出现了13次，约占文种总数的14.61%。在海洋生态环境政策实践中，“条例”这一文种主要被用于那些以确立价值规范和行为规范为目标的政策制定过程，这些过程往往承担着在海洋领域具有全局性或统摄性的政策规划任务。从已经颁布的海洋生态环境政策文本的内容来看，“条例”主要用于政策制定过程。在样本的13项“条例”中，海洋环境保护条例有6项（涉及样本主体：广西、山东、天津、浙江、青岛），渔业管理条例有2项（辽宁、浙江），海洋生态环境其他专项管理条例有4项（国家海洋局、广西），环境综合保护条例有1项（上海）。“条例”这种具有法律效力的政策文种，被如此密集地用于海洋生态环境政策的制定过程，反映了政府对于海洋生态环境政策制定过程的偏好。
显然，在海洋生态环境政策过程里，“办法”侧重于规范海洋生态环境政策执行过程的相关内容，海洋生态环境政策的执行过程则更多受到带有法规性质的“办法”的规制。例如，《广西壮族自治区海洋局围填海管理办法（暂行）》，就是为了严格控制围海填海规模，促进海域资源的节约利用和集约利用而颁布的政策。这一文种在样本中一共出现了18次，占政策文种总数的20.22%。虽然“办法”不及“条例”的法律意义突出，但所占比例之高足以说明，中国政府近年来不仅对海洋生态环境政策的制定过程表现出了高度的偏好，也对政策执行过程表现出了一定的偏好。
但是，对海洋生态环境的保护政策，在政策制定阶段和政策执行阶段重视的力度是有区别的。公共政策的效力有强弱之分，其形式构成也有统摄与被统摄之别。这些区别在政策文种上往往会得到一定程度的体现。在关于海洋生态环境的政策制定中，所采用的政策文种更偏好于使用“条例”，而在关于海洋生态环境的政策执行中，所采用的政策文种更偏好于使用“办法”。“条例”的法规约束性侧重于法律的约束力，而“办法”的法规约束性则侧重于行政约束力。因此二者在效力上是有区别的。“办法”的影响面比“条例”狭窄，不少“办法”属于实践探索阶段的产物，往往可以作为制定“条例”的试行文件发布，一俟条件成熟，即用“条例”甚至“法令”的文种形式来取代“办法”。因此，“办法”这一文种的成熟程度一般比“条例”要低。
这说明在以海洋生态环境为主题的政策制定和执行过程中，我国政府首先侧重于政策制定，在此基础上，进一步加大政策执行的力度。
政策评估是政策过程中的一个有机组成部分，该部分依据一定的标准对政策过程中的价值因素和事实因素进行分析。保护海洋生态环境的国家意志已经确立，海洋生态环境政策体系已经形成并运行良久，对于海洋生态环境政策开展全面评估就显得极为必要。在所有政策文本的样本中，并没有针对具体的海洋生态环境保护政策来进行评估的规范性文件或者法律，但是有11份表现为“通知”“意见”“规范”“规程”“规定”等文种形式的规范性文件，来针对海洋环境本身进行评价。
虽然对海洋环境本身进行的评价也能够从某个侧面反映出公共政策的某些效果，但是对于海洋生态环境政策的评估应该包括政策方案的评估、政策执行的评估、政策结果的评估等，仅依靠对海洋生态环境本身的评估，对于完成政策评估过程是不够的。这说明海洋生态环境政策体系对于政策评估的偏好程度有待强化。
同时，“通知”“意见”“规范”“规程”“规定”等文种属于单纯的规范性文件，其约束效力较低，并没有法规性文件“条例”的约束效力高，也不比带有法规性质的“办法”的约束效力高。
从政策制定到政策执行，再到政策评估，是政策过程中三个具有内在联系的重要阶段。海洋生态环境政策体系对于这三个阶段的偏好程度并不是均等化的，而是呈现阶梯式下降的态势，不妨称这种态势为公共权力机关对于海洋生态环境政策的阶梯式政策过程偏好模式。这种海洋生态环境政策体系本身所表现出的政策阶段偏好模式所获得的偏好程度呈现阶梯式下降格局。这种阶梯式政策过程偏好模式对于政策过程的影响将是巨大的，容易导致以这三个阶段组成的主要政策过程出现偏重现象，很难保证我国的海洋生态环境政策顺利实现既定目标。如果说政策制定是一个相对抽象的过程，那么政策执行则是一个将政策义务转化为政策实务的具体过程。公共权力机关对于政策执行过程的偏好不应该低于政策制定过程。政策评估过程的发现和修正政策误差功能，对于政策制定和政策执行都会产生强烈的制衡。公共政策评估是推进国家治理体系和治理能力现代化必不可少的重要组成部分。在海洋生态环境政策中，如果缺乏政策评估，将无法检验政策效果，并在某种程度上缺乏重新配置资源和获得政策调整的依据。
因此，对于政策评估过程必须给予足够的偏好。我国政府提高海洋生态环境政策绩效的途径之一，是要消除阶梯式过程偏好模式所带来的影响，尽快实现由阶梯式政策过程偏好向均衡式政策过程偏好的转换。
（一）中国海洋生态环境政策工具使用频次的趋同化发展
要实现维护海洋生态环境的政策目标，需要选择恰当的政策工具。政策设计在政策过程的各个阶段都应实现政策目标和政策工具的匹配。政策工具是达成政策目标的具体方式、方法及相应的措施和手段。选择与使用良好的政策工具，不仅能够很好地完成既定政策目标，还能收到比既定政策目标更加完善和更加深远的附带效果。因此，“政策目标和实施偏好，政策目标和政策工具，政策目标和工具的校准，都应该是方向一致的和收敛的”。选择恰当的政策工具与顺利实现维护海洋生态环境的政策目标是一脉相承的。
政策工具有多种分类方法。如果根据行政权力的干预程度来划分，可以把政策工具分为强制性政策工具、混合性政策工具、自愿性政策工具三种类型。强制性政策工具以具有强制性的手段直接作用于政策目标，在政策执行时只有很小甚至没有自由裁量的余地。这类工具包括管制、政府直接提供、征税，以及使用者付费等手段。混合性政策工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征。混合性工具允许政府将最终决定权留给非政府部门，但也允许政府不同程度地介入非政府部门的决策形成过程。这类政策工具包括信息与劝解、补贴、财政补助、征税与用户付费等。自愿性政策工具的特征是工具本身很少包含或几乎没有包含政府干预的成分。利用自愿性政策工具，目的是强调在自愿的基础上完成预定的政策目标。从强制性政策工具，经混合性政策工具再到自愿性政策工具，这一过程中行政权力的干预程度逐渐减弱。
按照这三种政策工具类型的划分，对91份规范性文件的政策文本中出现的与海洋生态环境治理有关的政策工具进行提取和统计，得到各种政策工具出现的频次如下，见表4。
政策工具的研究难点在于，在政策实践中如何优化其排列组合以提高政策绩效。经过几年来“以理顺政府与市场和社会关系为核心，以简政放权和职能转变为着力点”的“放、管、服”改革，中国海洋生态环境政策工具的使用频率及其排列组合也在逐渐发生变化，见图3。
从发展趋势上看，混合性政策工具和自愿性政策工具的使用逐渐增多，而强制性政策工具的使用逐渐减少。虽然发展较慢，但在2014—2017年的4年里，三种政策工具的使用频率向着均衡化、趋同化方向发展的态势明显。这种态势得以继续发展，关键在于中国行政管理体制改革发展的方向。
一方面，随着海洋管理科学化水平的提高，海洋管理中许多环节需要进一步加以规范，一些标准、条例、程序等强制性政策工具的数量将会进一步增多。另一方面，随着政府威权化程度的提高，强制性政策工具的使用频率也会增大。
追求GDP的动机与政府对于强制性政策工具的利用偏好具有一定的关系，随着片面追求GDP动机的减少，强制性政策工具的使用频率将会减少。所以，我国各种海洋生态环境政策工具的使用频率所表现出的向均衡化、趋同化方向发展的趋势将会复制下去。
