正文
在当前中国，县级行政区划仍然是极为重要的一级行政建制，中国
所
统计的县中不包括港、澳、台、市辖区、林区、县级市、自治县、旗、自治旗等，此
外，黑龙江省有两县数据缺失，未计入。
两千多个县级行政区占据了全国
９０％
以上国土，
７０％
以上人口，约一
半的
ＧＤＰ
。在现行行政体制架构下，县一直是极为重要的行政建制，
具有相对完整的政府架构和政治、经济、文化功能，能否及如何调动县
级政府积极性，充分发挥县级政府各方面功能，对于中国这样幅员辽
阔、人口众多国家的稳定与发展，具有极为重要的意
义。
新中国行政架构本来是设有四级政府，即中央、省、县、乡镇四
级，全国两千多个县级政府，平均下来每个省级政府管辖范围内就有七
八十个县级政府，这样的管辖幅度超过了合理规模，很难管好，因此在
省以下设立地级行政公署代省管县。
改革开放以后，地级行政公署普遍
改为地级市政府，中国因此有了当前的五级政府架构
，县级政府隶属地
级市政府，省不直管县。
改革开放以后，为调动地方发展经济积极性，允许地方政府具有一
定发展经济的政策灵活性。
具有完整政权架构和功能的县级政府在推动
经济方面具有优势。
调动县级政府发展经济积极性，大力发展县域经
济，成为一个时期国家的重要政策导向。
其中最为典型的是一些县大力
发展乡村工业，包括支持兴办集体经济性质的乡镇企业和以私人小作坊
为基础的民营企业。前者代表是
２０
世纪八九十年代的苏南地区，后者
代表是浙江地区。
同期，珠三角地区大力发展以 “三来一补”为基础
的 “两头在外”的外向型企业。
乡村工业发展过程中涉及关于土地、
金融、税收、环保、安全生产、社会保障的许可与审批，县级政府往往
权限不足，需要向市级申请审核，再报省级批准。
在经济快速发展、管
理复杂性不断增加的情况下，县一级发展经济的权限不足成为影响县域
经济持续健康发展的重要障碍，地市一级对县级的管理拉长了行政链
条，提高了行政审批成本，也就阻碍了县域经济的发展。到
２０００
年前
后，从浙江开始，全国掀起了一场声势浩大的强县扩权运动，几乎所有
省级政府都要求地市不能再限制县级行政权力，行政管理和审批权限
“能放尽放”，以 “减少层次，扩权简政，增强县域经济发展活力”。
具
体地，一般有两种扩权形式：
第一种是直接将
一些重要的县计划单列，
将之从原属的地市中独立出来，由省直管；
第二种是虽然县仍然隶属地
市，减少地市对县的审批权责，县在很多重大管理审批事务上直接对省
负责，仅在市级备案。
通过强权扩县，省县之间联系更加畅通，甚至直接越过市级层次，
减少了管理层级，提高了行政效率。
站在基层看，县一级有了更大管理
与审批权限，就更有主动性和积极性来推动县域经济发展，可更好地激
活县域经济，县域经济持续发展必然会带动地方经济的成长。
不少研究
揭示，正是县域经济的活力，推动中国创造了持续高速经济发展的
奇迹。
细数改革开放以来县域经济的成长，大概可以分为三个时期：一是
乡镇企业快速发展时期，大概到
２０
世纪
９０
年代中期止；二是招商引资
时期；
三是规范发展时期。
与此相应的中国市场经济有两个阶段：
第一
个阶段是改革开放至
２０
世纪
９０
年代的卖方市场阶段，这个阶段只要能
生产出工业品，就不愁卖不出去，这是乡镇企业可以快速成长的前提；
第二个阶段是进入买方市场，工业品出现过剩，质次价高的乡村工业产
品被市场淘汰，全国绝大多数乡镇企业关停转制，中西部地区乡镇企业
几乎全军覆没。
苏南地区利用集体经济优势招商引资，保持了经济增长
势头，浙江民营经济利用体制优势顺利实现了优胜劣汰；
珠三角地区一
开始即 “三来一补”“两头在外”，伴随中国加入
ＷＴＯ
后，如鱼得水，
经济持续增长。
在发展乡镇企业阶段，甚至在招商引资阶段，县级政府发展经济的
自主权是十分重要的，县级政府经济自主权越大，就越是可以在土地、
税收、环保、金融、劳动保障诸方面采取有利于本县经济发展的政策，
也就越是可以推动县域经济的持续发展。
不同县和不同地区之间存在激
烈的经济发展竞争，县级自主权力是推动地方经济发展的有利因素，除
此之外，地方经济发展还依赖其他方面的条件。
同样是强县扩权，不同
地区存在很大差异。
改革开放以来，沿海地区成功抓住了地方经济发展
的时机，占据了市场先机，实现了
经济增长与发展转型。
虽然中西部地
区县级政府也建了开发区，大力度招商引资，给予巨大政策优惠，却因
为难以形成规模经济及不具有区位优势，而导致很多的开发区不死不
活，既不能创造
ＧＤＰ
，提供就业，更难创造税收。以我们调查的中部
Ａ
县为例，
Ａ
县规模以上企业有
８０
多家，集中在县城工业园区的规模以
上企业有
６５
家，其中
８０％
是 “可以维持，但利润稀薄”的低端制造
业，其余
２０％
则是 “僵尸企业”。园区所能创造的税收贡献有限，
Ａ
县
工业税收只有
２
亿多元
／
年，其中税收过千万的企业只有
５～６
家。
沿海地区内部也存在差异。浙江是全国最早推动强县扩权的省份之
一，浙江县域经济发展也相当好，全国百强县，浙江有
