来源：中国经营报
作者：崔文官
证监会的一张4.99亿元巨额罚单，牵出了曾任发审委委员的冯小树，也再一次将证监会发审委推向风口浪尖。虽然证监会几度调整和收紧对发审委的监管，但在核准制下，发审委发挥着价值判断的功能，对一个企业是否能上市掌握着绝对权力，也为腐败创造了空间。
最近几年，市场人士一直呼吁进一步加强对股票发行上市等重点部门、敏感岗位的监督制约。更有专家指出，应该改革IPO核准制，推行注册制，实行去行政化，以封堵制度漏洞。
发审委制度应该如何从核准制过渡到注册制？连任过三届发审委委员的中国政法大学研究生院常务副院长李曙光在接受《中国经营报》记者采访时表示，发审委要撤，应当建立一个聆讯委员会，这个聆讯委员会要独立于证监会和交易所。
核准发行下的“寻租”空间
1993年6月，为提高新股发行工作的透明度，证监会决定成立股票发行审核委员会。作为中国新股发行中最为核心的制度设计，发审委制度在过去的24年中扮演着举足轻重又富有争议的角色。2012年以来先后有企业被爆出欺诈上市，更让市场频频质疑发审委的把关能力。
对于业界质疑，监管层多次表态并调整、改进现有的发审制度，实际上发审制度自成立至今曾经历四轮变革和修改，不过业界对其评价是停留在技术细节上的修修补补，按下葫芦起了瓢，未触及实质性问题。
一位投行人士在接受《中国经营报》记者的采访时指出，“发审委的问题，最根本的原因在于权力寻租。此前也曾遇到过有项目遇到较为棘手的问题，最后还是公司老总亲自去北京协调解决了。”
此前还有几位发审委委员落马，虽然具体情况各不一样，但最终都离不开“寻租”二字。
比如，2004年，曾任证监会发行部发审委工作处副处长的王小石在工作期间借职务之便出售发审委委员名单，涉嫌受贿被捕，最终被判处有期徒刑13年，并处没收个人财产12万元。
据悉，当时发审委委员名单都是非公开的，而王小石给名单的标价为价钱在二三十万元。在职期间，王小石向众多企业出售了这样的名单，获利总额近千万元。公开信息显示，涉及公司包括凤竹纺织和东北证券。
有分析称，王出售发审委名单，拟上市公司买到名单后对发审委成员进行“公关”。如果公关得力，公司原来可能存在的问题被掩盖，不满足股票发行条件的公司得以发行股票，社会公众投资者认购其股票，股票上市之后不久原来被掩盖的问题逐渐暴露，股价下跌，公众投资者利益受损。
王小石的违法行为，不仅向市场揭开了发审委的神秘面纱，同时让证监会成为当时舆论的焦点，使得证监会的权威性、公正性和信誉度在当时受到前所未有的严峻考验。该事件后，证监会开始将发审委委员名单公开，发审委制度从过去的封闭和不透明也逐渐向开放透明转变。
再比如，2014年1月，曾任发审委委员的温京辉因涉嫌违反证券法律、法规而被证监会调查，两年任期里他共执行67次审核任务，审核了超过60家上市公司，市场认为其被调查是因上市公司天丰节能财务造假。2015年11月5日，证监会决定对温京辉采取5年证券市场禁入措施。
公关发审委员的逻辑
根据现行发审制度，一家企业想要上市，需要经过10个步骤，分别为受理、反馈会、见面会、问核、预先披露、初审会、发审会、封卷、会后事项审核、核准发行。而在2012年之前发审流程原本也是秘不示人的。
上述投行人士告诉记者，“在IPO的10个环节中，三大环节最重要，预审环节、初审会、发审会。这三个环节有11个人，包括预审环节的两位预审员，初审会上的2位处长和发审会上的7位发审委员。”
据了解，每届发审委员的产生流程，通常要经过协会推荐、证监会筛选、对外公示、名单公布等多项步骤。通常而言，会计所超过10名，律所10名左右，基金公司和资产评估各不超过5名，主板整体数量保持在30名。
依据相关法规，发审委员每届任期1年，允许连任，但连任的最长期限不能超过3届。
一位从事资本市场业务的律师告诉记者，“过去资历是协会考量的重点，越是大所，职位越是高级，被推荐的几率也就越高，不过现在这种情况正逐渐改变，小所人士现在也会被推荐，一旦被选上，最直接的改变就是小所的业务量会激增。”
有券商投行部门人士接受媒体采访时称，“有些公关公司声称能帮中介机构与委员安排见面吃饭，中介机构付出的代价，就是给中间人几十万元的费用。”
另据上述投行人士透露，“一般而言，初审会上的发审委员将是发行人上会的发审委委员。因此，初审会是保代与公司高管第一次接触发审委员的时候。此时会有一些公关公司等形式的中间人，称能为与发审委委员见面牵线搭桥。因为过会之后，如果出现重大事项的变更，如业绩下滑严重、重大诉讼等情况，发行人还可能面临二次上会的风险，这是发行人和中介机构最不愿遇见的结果，所以中介机构还是挺希望能与其沟通的。”
有已上市的公司内部人士透露，“一些成长性很好的公司第一次上会不过之后，通常会更换人脉更为深厚的保荐机构，这就是为何很多二次上会的公司能通过，实际上两次上会时间间隔并不长，公司情况真的发生翻天覆地的变化吗？”
不过上述投行人士也告诉记者，“不能单纯地归结到利益输送，发审委员的压力来自多方面的，而且发审委很难对企业是否能持续盈利做判断，只能去关注信息披露的真实性，严防造假。”
即便审核流程如此严格，一些公司上市后短期内就业绩“变脸”，甚至被爆出财务造假，典型的如万福生科、绿大地等案例。
聆讯代替发审
如何解决这一系列的问题呢？有市场人士呼吁，以成熟资本市场一贯使用的注册制代替核准制，以封堵制度漏洞，这是治本之策。
日前有财经评论人士撰文称，宽进宽出的注册制下，市场挂牌门槛很低，但违法违规成本很高，稍有不慎，即被扫地出门。而发审委的职责也将从审核转向对上市企业的持续监督，发审委不再作为企业上市的“闸门”，其自身的大门也就无需再守。
据悉，在注册制的框架下，审核权最终将下放给交易所。上海证券交易所理事长桂敏杰此前表示，注册制下，仍然存在一定的发行条件和上市条件。审核工作要突出信息披露的作用，同时，要突出中介机构包括保荐人、会计师、律师、评估机构等的作用和责任。
不过上述投行人士告诉记者，“从2015年就在开始提注册制，但是现在IPO的申报与审核流程、IPO材料的准备仍然在沿用老规则。即使实行注册制，也不是大家所想的那么简单，涉及到修改《证券法》，还要有配套的措施、披露要求等。发展注册制，最大的问题就是追责机制。中国的公司造假目前赔偿金额很低，违规成本太低，就会滋生很多骗子公司，因此违法成本必须要提上去，但目前看阻力还很大，还需要过渡。”
发审委制度应该如何从核准制过渡到注册制，连任过三届发审委委员的中国政法大学研究生院常务副院长李曙光在接受《中国经营报》记者采访时表示，发审委要撤，应当建立一个聆讯委员会，这个聆讯委员会要独立于证监会和交易所。
李曙光认为，聆讯机制代替发审制度，作为一种中间机制可以长期化存在，前期可以作为替代性的审核机制，随着市场成熟转变为建议机制，最后转变为市场的参考机制。他建议，聆讯委员会可以实施通过权——否决权的渐进式制度安排，最后在实行注册制之后，可以由交易所和证监会委托该机构去明确一些发行人的关键事项。
李曙光表示，“一种是缓一点的过渡方式，由聆讯委员会进行以信息披露为中心的审查；另一种是急一点，直接下放到交易所，聆讯委员会仅有否决权，没有通过权。无论是哪一种改革方式，《证券法》都是一个必须要考虑的因素。在现有情况下，可以考虑通过授权的方式先行试验，等到《证券法》修改完毕正式推出后再实施大规模的改革。”
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