桂 华｜走向功能性融合：超越二元结构的城乡发展路径

党的二十届三中全会指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”。党的二十大报告指出，中国式现代化是人口规模巨大的现代化。长期以来，我国数亿人口生活在乡村，形成了以农为主的历史传统和经济社会格局。农业人口减少、城镇规模扩大是现代化必经的过程，城乡关系变化不仅构成衡量现代化水平的重要标志，而且构成影响现代化推进的重要因素。目前，按照常住人口城镇化率计算，2023年底为66.16%。然而，按照户籍城镇化率计算，2023年底为48.3%。户籍城镇化率与常住人口城镇化率还存在一定差距，大量人口处于“进城未落户”状态，我国城镇化还存在不确定、不稳定因素。

从乡村视角看，改革开放以来尤其是取消农业税以来，在“以工补农、以城带乡”的政策导向下，我国“三农”工作取得了显著成绩，但是目前城乡差距依然存在，乡村面貌和农村基本公共服务与城镇相较依然存在一定的落后和滞后，全面推进乡村振兴任务艰巨。从城乡关系视角看，推进中国式现代化依旧面临三个方面的变动与挑战：一是农村居民转移带来的城镇规模和形态变化；二是乡村要素流动及其带来的乡村秩序变化；三是城镇与乡村的整体格局变化。在这种动态格局中，促进城乡融合发展既要超越线性城镇化思维，也要摒弃乡村孤立建设思维，要统筹推进城镇化与乡村建设，释放城镇与乡村在现代社会中的差异化功能。结合对我国现代化建设过程的梳理和对中国式现代化的前景展望，本文将提出并阐释功能性融合的城乡发展路径。

城镇与乡村作为两类地理空间单元，属于人财物的不同组合形态，在经济基础和上层建筑等方面都存在差异，并且古代城市与现代城市、传统乡村与现代乡村，本身也存在很大的差异。与传统农业时代相比，工业、商业等构成现代社会财富生产的主要形式，而在生产力进步的条件下，农业生产中的人力越来越多地由机器替代。城镇化作为现代化的必由之路，意味着进入现代社会后只需要较少的农业人口就可以生产出可供全社会消耗的粮食和农产品，从农业领域解放出来的大量劳动力进入工业生产和商业活动中，出现一个国家和地区的农业人口减少、乡村规模缩小和农业产值在全社会财富增加值降低的现象。现代化要经历漫长的阶段，城镇化因此也是逐步推进的。欧美一些发达国家的工业化起步早，现代化已经达到较高水平，其城乡关系已经进入了一个相对稳定的状态。而我国正处于从中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，城乡关系还处于深刻变化中。

其一，城乡关系变动是由生产方式改变推动的。新中国成立以来，我国经济社会建设取得了巨大成就，以国内生产总值为例，1952年是679亿元，其中第一产业342亿元、第二产业141.8亿元、第三产业194.3亿元；1978年是3678.7亿元，其中第一产业1018.5亿元、第二产业1755.1亿元、第三产业905.1亿元；1978年第一二三产业在国内生产总值中分别占比为27.7%、47.7%和24.6%，到2022年调整为7.3%、39.9%和52.8%。经济总量提升和经济结构的变化会引发劳动力、人口和其他要素在空间、行业上的重新配置，城镇化是其必然结果。1978年全国82.1%人口生活在乡村，17.9%的人口生活在城镇，到2022年，全国65.2%的人口生活在城镇，34.8%的人口生活在乡村；在就业方面，1978年的全国就业中，第一二三产业分别占比70.5%、17.3%和12.2%，到2022年调整为24.1%、28.8%和47.1%；在城镇建设方面，2004年建成区面积为30406.19平方公里，2022年为63676.4平方公里。总体来看，乡村人口减少与农业在国民经济中占比下降是同步发生的，新中国成立后的工业建设以及改革开放之后的经济发展，为我国城乡关系调整提供了基础动力。

其二，城乡关系变动受到政策因素的影响。新中国成立后不久，为了适应国际形势和国内发展需要，我国确立了重工业优先的发展战略，国家为了提取工业化资源，通过户籍管理、统购统销政策等构建起城乡二元制度体系。从新中国成立一直到改革开放前，我国城镇化发展缓慢，是由于整个社会按照计划经济体制配置资源，城乡之间的要素缺乏自由流动机制。改革开放之后，我国破除计划经济体制，开始发展商品经济和社会主义市场经济，人财物走向自由流动，城镇化开始加速推进。进入21世纪，随着我国加入世界贸易组织，中国制造业迅速占据全球市场，大量的农村人口作为优质劳动力源源不断地流入城镇，城镇建成区面积不断扩大，我国进入了“常住人口城镇化”和“土地城镇化”的阶段。

其三，城乡关系变动受历史传统的影响。我国具有悠久的农耕文化传统，经过漫长的历史过程，在人与土地紧密结合的基础上，形成了“重土安迁”的文化心理习惯。探索现代化道路的实践过程中，中国人的表层行为方式虽然发生变化，但是很多时候“乡土性”依然是人们作出行为选择的底层基础。这投射到城镇化上就表现为：在城镇化还没有完成的阶段，全社会就已经开始关注“乡愁”寄托的问题。城镇化本质是“人财物的集聚”，涉及居住地的选择、人口与土地关系的重新构建、进城人口退休后的养老安排等。

持续的经济发展为城乡关系调整提供内在动力，政策改革为城乡关系调整提供了外在条件，文化传统影响了城乡关系变动中人的行为逻辑。在上述三重因素的作用下，我国城乡结构发生变化，相对于乡村来说，城镇不仅变成我国财富生产、人口流动和要素集聚的主要空间，而且其所代表的现代生活方式，也会以人口返流、物流下乡和现代信息技术传播等方式反哺乡村发展，使得在乡农村居民开始接受现代思想观念，改造乡村的日常生活形态。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，城镇化是现代化的必由之路，“是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程”。改革开放以来，我国现代化建设事业包含了城镇化的不断推进，当下的城乡关系既是现代化建设的成果，也是进一步推进现代化建设的基础。不过，站在城镇化推进的角度来定义现代化，有时会产生对现代化实践的认识误区。

一方面，将现代化等同于城镇化，或者片面用城镇化率指标来标识现代化。 现代化作为工业革命以来的人类历史进程，虽然与城镇化联系在一起，但是却不能将现代化实践化约为城镇化。比较不同国家和地区的发展状况来看，欧美一些发达国家已经实现了很高的城镇化率，乡村人口占比很少。不过，以拉美地区为代表的一些国家在城镇化进入一定阶段之后，其不仅没有促进现代化，反而构成现代化的阻碍，国家发展掉入了中等收入陷阱。不能将现代化等同于城镇化，在城镇化与现代化的关系中，现代化是“因”，城镇化是“果”，或者说，现代化是比城镇化更大的范畴。进一步来看，城镇化本身也包含了丰富而复杂的内涵，人口在城乡之间的分布比例变化，仅仅构成城镇化的外观形态之一，城镇化背后还包含了经济发展、产业结构、工业化水平、一个国家和地区在全球产业体系中的分工、社会大众生活习惯和文化心理结构等因素，如果仅仅将城镇化率当作衡量城镇化发展水平甚至现代化水平的单一指标，就会带来片面城镇化和畸形城镇化问题。

因此，理解现代化进程，不仅要有城镇的视角，而且要有乡村的视角。中国式现代化既表现为城镇化的发展，也表现为“三农”问题得到解决和乡村秩序的维护，城乡关系而非单一城镇化才是中国式现代化要解决的根本问题。改革开放以来，我国经济社会建设取得巨大成就，在推进工业化与城镇化的过程中，出现了城乡发展差距日渐拉大等问题，到20世纪90年代后期，我国“三农”问题凸显。在这一背景下，国家开始调整经济社会发展政策，将“三农”工作定位为全党工作重中之重。进入21世纪，国家不仅实施了以全面取消农业税为代表的“三农”政策重大调整，而且采取了“以工补农、以城带乡”政策。党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村，将其作为统筹城乡经济社会发展的基本举措；党的十六大提出要统筹城乡经济社会发展，要求“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”；党的十六届四中全会提出了“两个趋向”的判断；党的十七大提出“形成城乡经济社会一体化新格局”；党的十七届三中全会要求“把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针”；党的十八届三中全会提出“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”；党的十九大确定乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手，要求按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系；党的二十大强调，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。进入21世纪以来，我国城镇化进程加速，国家不断调整城乡政策，围绕城乡统筹发展、城乡一体化发展、城乡融合发展进行制度改革和政策创新，目的是构建适应我国现代化不同阶段的城乡关系变化。由此可见，我国的现代化事业从来就不是在单一城镇化视角下开展的，中国式现代化不仅要推进城镇发展，而且要开展乡村建设，更重要的是要做到城镇建设与乡村发展的协调推进。

另一方面，认为现代化进程中的城乡关系是单向推进的观点，忽视了现代化进程的波动性。 现代化与城镇化紧密相关，高水平的现代化往往与高质量的城镇化相关，高质量的城镇化也是实现现代化的标志之一。不过，现代化的推进从来不是一帆风顺的，并且，现代化的推进与城镇化的开展并不是同步的。以新中国成立到改革开放这一段时期为例，我国城镇化虽然相对滞后，但是我国在这段时期构建起了完整的工业体系，为我国现代化事业推进和改革开放后经济社会发展取得举世瞩目成就奠定了坚实基础。反观拉美地区的一些国家，虽然城镇化率很高，但是却长期陷入发展困境。现代化与城镇化都存在一定的波动性。具体来说，改革开放以来我国经济保持了较高的发展速度，但是受国际形势和产业转型的影响，在不同时期出现了增幅的变化。当前，我国已进入高质量发展阶段，国际环境出现不确定性，经济增长速度也随之出现下调。在不同的经济发展阶段，不仅人口转移的速度发生变化，而且国家也会采取不同的城镇化政策。

在宏观经济形势变化和城镇化政策调整的背景下，城乡之间的人财物流动不是按照同一方向和同一速率进行。这意味着城镇化不能按照某个外在机械标准推进。我国的城乡关系调整，不仅表现为农村居民为了获得更高的收入和更好的生活条件，自由进入城市劳动力市场和长期进城定居，而且也表现为农村居民在不同阶段根据自身条件变化而选择返乡就业或生活。从整体结构上看，我国城乡关系是弹性的；从个体选择来看，农村居民参与城镇化体现了个人意志和自由。我国在改革开放后四十多年间建立了数亿人口从乡村到城镇，富有弹性和保护农村居民权益的城乡关系，是我国城镇化建设不断推进的关键所在。

仅用城镇化率来衡量现代化推进，或者将现代化理解为从乡到城的单一演变过程，背后都是受线性思维支配。在这种线性思维下，乡村与城镇是空间上截然对立的两个实体单元：乡村是落后和传统的象征，城镇是现代文明的载体，城镇替代乡村是理所当然的过程。基于线性思维所设计的城乡政策，存在两个趋向：一是片面追求城镇化率提高，采用激进政策将人口迁移到城镇，忽视城镇化背后的经济条件，忽视人口转移之后的就业问题和社会问题；二是以城市为模板来想象乡村振兴的未来图景，在开展乡村建设过程中，照搬城市规划、设计和建设标准。从根本上看，这种线性思维没有理清城镇化与现代化的关系，也没有认识到城镇与乡村的发展本质，用外部眼光来看待乡村生活，用想象的乡村和城市来替代现实中的乡村和城市，在经济社会建设中将城镇与乡村变成结构上的对立。这种线性思维没有认识到我国城乡关系的具体性，也不符合城乡融合发展的要求。

本文提出与结构对立相区别的认识城乡关系的思路，即从功能上区分城乡关系，并从功能互补的角度探讨城乡融合发展问题。所谓城乡功能性融合，是指城镇与乡村不仅体现为空间上的分割，而且构成现代社会的两个基本功能单元，两者的发展方向是基于功能的融合。在线性思维下，现代化表现为城镇发展和乡村的衰败，现代化完成之后，乡村要么彻底消失，要么成为社会变迁的残余。在城乡功能性融合视角下，现代化虽然会改变城乡关系以及城乡比例，但是却不会造成乡村的彻底消失。在当前或者未来较长的时期内，乡村在构建我国现代社会体系中发挥不可或缺的功能，中国式现代化不是消灭乡村的现代化。作为认识中国式现代化进程的一种视角，城乡功能性融合的发展路径包括以下四层内涵。

第一，从功能单元上区分乡村与城镇，并从功能发挥上定义城乡关系转型。 传统时期的经济生产以农业为主，农业是财富的主要来源，劳动力主要分布在农业领域，乡村在一个国家或地区中占主要比例，城镇建立在农业和乡村之上，乡村文化在整个社会文化体系中也占据主导地位。进入现代化社会之后，工业替代了农业、机械替代了人力，城镇及其生活方式在整个社会体系中占据主导地位。欧美一些发达国家的城镇化已经达到了较高水平，不过依然保留着一部分乡村功能。如果放到全世界来看，农业人口在全球人口中依然占据主要比例。也就是说，现代化虽然会改变一个国家或地区的城乡比例，但是却不会改变城乡共存的局面。

第二，我国面临的是人口规模巨大的现代化，现代化不会带来乡村的消失。 我国所开展的14亿人口规模的现代化事业，不仅没有任何其他国家的成熟经验可供参照，而且这一事业本身会带来全世界格局的重大变化。一方面，我国现代化建设已经取得了一些成就，但是也还存在很多不足，包括人均收入与发达国家存在差距、在全球产业分工的高端领域还未形成全面优势、科技创新还有待推进、“卡脖子”问题依然存在，等等。因此，以高质量发展全面推进中国式现代化，离不开城镇化的继续推进，相对于乡村来说，城镇更具有集聚效应，应当在产业升级、技术创新、突破“卡脖子”问题等方面发挥主要作用。另一方面，人口规模巨大的现代化虽然会带来庞大单一市场的体量优势，为构建国内国外双循环发展格局提供条件，但是，人口规模巨大也会增加风险集聚。乡村构成中国式现代化的“大后方”，为中国式现代化提供回旋空间，在城市承担创新之外，构建了消除风险的“稳定极”。党的十九届六中全会强调要统筹发展和安全，党的二十大提出以新安全格局保障新发展格局，乡村在夯实社会稳定基础方面发挥了重大作用。2019年中央一号文件明确指出，“在经济下行压力加大、外部环境发生深刻变化的复杂形势下，做好‘三农’工作具有特殊重要性。必须坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重不动摇，进一步统一思想、坚定信心、落实工作，巩固发展农业农村好形势，发挥‘三农’压舱石作用，为有效应对各种风险挑战赢得主动，为确保经济持续健康发展和社会大局稳定、如期实现第一个百年奋斗目标奠定基础”。

第三，中国式现代化正处于进行时，城乡关系处于动态调整过程中。 改革开放以来，我国城乡关系发生深刻变化，随着经济社会体制改革，城乡之间的要素流动加剧，农村劳动力开始外出务工，东部沿海一些地区出现本地农村居民就地城镇化和外来务工人员增加的趋势。进入21世纪，我国工业化和城镇化加速，出现了全国范围的农民工潮，数以亿计的农村居民作为劳动力参与城镇化进程。党的十八届三中全会提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，越来越多的农村居民开始在城市务工并定居城镇，我国户籍城镇化率和常住人口城镇化率都持续增高。2023年底，我国常住人口城镇化率为66.16%，乡村人口到城镇就业或定居的趋势依旧。我国户籍城镇化率为48.3%，户籍城镇化率明显低于常住人口城镇化率，超过15%的进城人口还未完成户籍转变，这反映了农村居民的城镇化行为逻辑，也反映了我国城镇化特点。按照常住达到半年的标准来统计城镇化率，只刻画了城镇化的一个维度，实际上，城镇化除了包含人口居住形态之外，还包括就业、生活习惯、思想观念、家庭再生产等复杂内涵。如果将这些复杂因素都考虑在内，很多进城务工农民或在城镇生活超过半年的农村人口，并没有完成真正意义上的城镇化。个体融入城镇需要较长的时期，农村居民以家庭为单位进行城镇化，往往需要两代人以上的奋斗。我国城镇化处于未竟状态，一方面，我国城镇化率有待进一步提高，城乡之间的人口流动还将持续，城镇规模、乡村面貌和城乡关系还将因为农村人口进城而发生变化；另一方面，对于按照常住超过半年标准统计的城镇化人口，还面临着在城镇扎根、获得稳定就业和顺利进行家庭再生产的任务。在城镇化“增量”提升和“存量”变化的背景下，我国城乡关系暂时还无法固定下来。

第四，站在实现中国式现代化远景目标的角度看，乡村承担着不可替代的功能。 党的二十大明确了分两步走的总的战略安排：“从2020年到2035年基本实现社会主义现代化；从2035年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。”其中，到2035年的发展总目标包括基本实现城镇化、农业现代化，农村基本具备现代生活条件。按照乡村振兴战略规划，到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。然而，这不意味着城乡消除客观差别。也就是说，等到全面建成社会主义现代化强国时，我国仍将保留城镇与乡村两类社会单元，且乡村的功能发挥也构成中国式现代化的有机组成部分。具体而言，站在中国式现代化远景上看，乡村至少还会有三项基本功能：一是生产农产品和保障粮食安全，满足广大人民日益丰富的物质生活需求。二是提供生态保障，党的十八大提出了统筹推进“五位一体”总体布局的战略目标，实现生态文明是推进中国式现代化的基本组成部分。与城镇相比，乡村不仅空间广阔，与自然贴近，而且代表着低能耗生活方式，包含绿水青山乡村在生态文明建设中发挥重要功能。三是文化功能。中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化，推进现代化要“传承中华文明”。习近平总书记指出，“乡村文明是中华民族文明史的主体，村庄是这种文明的载体，耕读文明是我们的软实力”。随着现代化的推进，中华文明和我国文化传统会被激活、创新和转化，乡村构成传承和发扬中华文明的重要载体。

相较于将城乡变成截然对立关系的线性现代化思维，功能融合视角下在现代化进程中城镇与乡村两者不可偏废，并且城乡关系不是固定的而是动态的，包括人口迁徙在内的现代化进程具有往复性和波动性。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提升城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向交流，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”笔者认为，推进城乡融合发展关键是要通过乡村振兴来提升乡村在现代化过程中的功能发挥，并通过新型城镇化推进来增强城镇的负载能力，使得城镇与乡村分别变成促进经济社会发展和满足人民群众生活需求的功能单元。在具体实践中，推进城乡功能性融合需要注意以下七个方面的问题。

第一，正确认识城乡“二元”结构。 在线性现代化思维下，现代化被认识为城镇扩大与乡村缩小的简单过程，否认乡村现代化也是现代化的基本维度，认为乡村生活一定落后、农村居民生活一定比市民生活差。在这种认识误区下，城乡变成对立关系，城乡“二元”变成了互不兼容的对立结构。进入21世纪以来，国家先后作出了统筹城乡发展、促进城乡一体化和推进城乡融合发展的政策安排，针对的就是“城乡二元体制”。新中国成立之后，为了解决工业化和现代化所面临的资源短缺问题，我国建立起“城乡二元体制”，城市和乡村按照不同方式管理，城乡之间的要素和人口流动受行政影响，农村居民与城市居民享受不同的社会保障待遇。“城乡二元体制”最直接的功能是从农村提取了大量的农业剩余用于支持工业建设。改革开放之后，市场在要素配置中所发挥的作用越来越大，我国城乡关系也逐步进入受社会主义市场经济体制支配的阶段，改革开放后的城镇化是由农村人口参与市场就业和选择自由流入城镇所带来的。改革开放以来，我国逐步建立和完善了社会主义市场经济体制，构建了全国统一的大市场，改革了人口管理和户籍制度，建立了有利于农村居民外出就业和自愿选择进城的制度。总体来看，改革开放以来，我国乡村与城镇存在的“体制性”差异越来越小，城乡政策“并轨”程度越来越高。尤其是进入21世纪之后，随着农业税费取消和支农惠农政策的实施，我国逐步进入了“保护型城乡二元结构”。

所谓“保护型城乡二元结构”是指，在社会主义市场经济体制支配下和新型城镇化政策支持下，农村居民进城的门槛已经基本消除，城镇对农村居民敞开大门，农村居民在全国统一的劳动力市场中自主择业，按照一定的政策条件在城镇落户定居。同时，国家通过特定的制度安排来限制工商资本下乡，禁止市民在乡村建房买地，工商资本进入农业被限制在产前产后环节，将农村权力和利益保留在农村居民手中，避免农村居民失地失利。“保护型城乡二元结构”还体现为国家实施“农业农村优先政策”，通过财政转移支付为农村输入资源和进行乡村建设，运用财政手段向农村分配财富，实现“以城促乡”。

当前，我国城乡二元结构，一方面是经济发展水平的客观差异，另一方面是国家保护型政策实施所带来的。这两个方面的“二元性”都不同于建立在差别性政策基础上的城乡二元结构。破除城乡二元结构，指向的是消除阻碍乡村发展和造成乡村发展不平衡的人为因素和制度原因，而非取消具有保护性和扶持性的农业农村优先发展政策。

第二，区分城乡差异与城乡差距。 在现代化进程的特定阶段，会出现人财物向城镇集中的过程，进而出现城乡差距拉大的现象。我国当前正处于快速城镇化阶段，对于城乡差距不能绝对化地看待，而是要从农村是否发展、农村居民是否分享现代化成果和农村居民是否具有进城机会的角度考虑。并且，很多看似客观存在的城乡“差距”，本质却是城乡差异，即乡村具有与城市不同的文化体系、生活观念和经济核算方式，不能用城市的标准去衡量乡村，更不能用城市价值立场去批判乡村。例如，按照城市房价计算，城市居民拥有一大笔财富，而乡村的房屋和土地都不计入价格，农村居民所拥有的这笔物质财富没有体现在账面上，但是这不影响农村居民居住体验。实际上，按照人均住房面积计算，农村居民拥有的住房条件超过城市居民。