北京规划建设 | 城镇开发边界、中心城区与城区的空间关系再认识

中心城区概念首次出现在原建设部出台的《城市规划编制办法》（2005）这一官方文件中，但中心城区所指的对象或空间范围并未有明确的认定方式，其主要作用表现为意向性抽象泛指。因原《城乡规划法》明确指出“在规划区内进行建设活动”必须遵守《城乡规划法》，“中心城区”范围不明确的这一抽象属性并未带来相关管控法理逻辑矛盾。

在国土空间规划体系下，《市级指南》明确指出市级总规一般包括市域和中心城区两个层次，并指出中心城区是“市级总规关注的重点地区，根据实际和本地规划管理需求等确定，一般包括城市建成区及规划扩展区域，如核心区、组团、市级重要产业园区等；一般不包括外围独立发展、零星散布的县城及镇的建成区”。可见，《市级指南》虽提出了中心城区这一规划编制层次，但是对于中心城区的范围仅提出了划定的原则性指引，并未对其认定作出统一规定，具有较大的自由裁量空间。实际上，多个省份在县级总规编制实践中结合地方实际和发展阶段，在《市级指南》要求的基础上作了进一步细化。

从各省份对“中心城区”的表述来看（表1），中心城区在全国范围内并不具有完全统一所指的空间内涵。为了加强可操作性，部分省份给出了较为详细的划定要求。如浙江省提出，县级中心城区是县级中心城市的城市建设用地集中分布区及其相关控制区域，不打破街道、乡镇行政范围；河南省则提出，县级中心城区即“城市开发边界范围内”县政府驻地的建成区、规划扩展区域及与其临近且功能密切相关的城市组团、县级以上管理的开发区、工矿区等需要加强用途管制的空间区域。再如江苏省提出，中心城区范围指“本级城镇开发边界内”的集中建设区；吉林省则将县（市）政府所在地及邻近组团的城镇开发边界作为中心城区的规划范围；广东省则参考《规程》，提出县（市）中心城区划定指引。

表1 部分省份县级国土空间总体规划编制技术指南对中心城区范围界定表述汇总

根据《规程》 ^[2] ，城区范围是城区实体地域范围的扩展，指在市辖区和不设区的市,区市政府驻地的实际建设接到的居民委员会所区城和其他区城。城区范围最小统计单元是街道办事处（镇）所辖区域，也可根据情况细化到居（村）委会所辖区域，可见城区是由完整行政单元所构成的空间实体。结合《市级指南》和《规程》来看，从理论上来说，城区范围包括中心城区，中心城区是城区范围中的核心部分。然而，从实践来看，依然普遍存在特殊偏差 ³ 。例如，在实践过程中，有部分基础设施，尤其是区域性基础设施，往往承担了重要的城市功能，但是按照《规程》，此类设施因占其所在的最小统计单元的比例低于20%而不能纳入城区范围。而按照中心城区的定义和界定方法，其需要划入中心城区范围。也就是说，在实践中，中心城区不一定完全落位在城区范围内，两者在空间上可能存在多种空间拓扑关系。这就带来一个问题，“城区范围”在国土空间总体规划中的作用和意义究竟如何？

城镇开发边界作为国土空间规划体系中重要的“三线”之一，是对城镇开发实施有效管控、遏制无序蔓延扩张的重要约束红线。根据《城镇开发边界划定指南》（试行）（以下简称《开发边界指南》），城镇开发边界规定了一定时期内可集中开展城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，其内部可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区 ⁴ 。从功能联系来看，城镇开发边界内的城镇集中建设区既包含现状城镇建成区，也包括因发展需要而新规划的城镇建设用地。因此，可以认为新规划的城镇建设用地和城镇弹性发展区可视《市级指南》所言中心城区所包括的规划扩展区域。

根据上述比较分析可以看到，城镇开发边界更加强调边界的约束性，一般要求边界清晰可辨、便于管理，可以是各类地理边界线、行政管辖边界等界线或者高等级道路等。中心城区边界更加强调边界内城市功能和空间的集聚、服务设施的完善、功能的重要性等。城区范围则更加强调事权关系和行政边界关系。从实践层面来看，三者之间可能形成多种空间关系（图1）。此外，城镇开发边界和中心城区的空间边界的划定或认定都内含了面向未来发展诉求空间划定逻辑，相比之下，城区范围确定则是一种基于现状约定的空间划定逻辑，这种不一致性也是导致规划编制和管理将面临困境的底层技术逻辑根源。

图1 城区、中心城区与城镇开发边界空间关系示意图

在实际的规划实践中，一些国土空间与其相邻的城镇空间一起发挥了城市功能，例如风景区、森林公园、城中村等。按照中心城区的概念，这些空间属于中心城区。但是，受到开发边界对应的建设用地增量约束和基本农田保护数量约束，在平衡多种目标后，规划编制实践中往往存在这些空间并没有划入城镇开发边界的情况（图2）。

在此情况下，按照《市级指南》，需要编制中心城区（图1情景1中的紫线所示范围）的总体规划。但是，根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），在城镇开发边界内编制详细规划，在城镇开发边界外的乡村地区，编制“多规合一”的实用性村庄规划作为详细规划 ⁵ 。这里带来的问题是：对于图1情景1中的红线范围外、紫线范围内的国土空间，在总体规划阶段到底是将其弃之不管（图纸上空缺或保持现状），还是编制总体规划深度的村庄规划，还是实用性村庄规划？

如果选择“弃之不管”，在图件表达上选择将此空间空缺，则带来的结果是城市空间功能的非完整性，总体规划方案本身的科学性与合理性就无法论证或成立。如果选择在图件上有所表达，但将此空间保持现状，则从逻辑上存在矛盾，因为规划是面向未来的表达，而不是现状表达，这就使得图件表达缺乏逻辑统一性。如果是编制总体规划深度的村庄规划，则不符合《意见》的要求；如果编制实用性村庄规划，将其与开发边界内的总体规划内容表达在一张图纸上，则会造成总体规划与详细规划出现在同一张图纸上的情况，从逻辑上来看不符合“总体规划”的规划层级属性，从图面表达上来看不符合表达深度的一致性和图示符号的一致性。特别重要的是，从当前的总体规划实践来看，城镇开发边界大多是极不规则的、穿孔状的围合范围，如果仅表达开发边界内城镇集中建设区用地布局，则其他区域的发展也缺乏相应的总体规划指引，与国土空间规划所提出的全域全要素的管控原则不符。

事实上，从目前规划编制成果表达来看，针对上述各种矛盾多采用了模糊处理的方式，如维持城镇开发边界与中心城区之间的土地用途现状，如此也导致中心城区层次总规成果仅能在城镇开发边界内向控规传导。对于其他区域则难以体现总体规划的全局性和整体性的指导性价值。实际上，由于中心城区划定规则不清晰，各地对于中心城区及其所在的行政区单元是否需单独编制国土空间规划也存在争议，由此可能引致空间规划编制工作组织混乱的问题，与国土空间规划体系所强调的“权责清晰、科学高效”的原则相悖。

市/县级国土空间总体规划下位规划、详细规划和相关专项规划的基本依据，其发挥作用的重要途径之一就是基于指标的传导。其中，根据《市级指南》，市/县级总体规划中所列的指标按照指标层次可以分成市域层级和中心城区层级。也就是说，在总体规划阶段，中心城区的规划指标测算以“中心城区”范围为准。但是，由于中心城区范围的确定没有明确的规定性，因此其指标的测算就具有很大的不确定性；同时，中心城区范围与城镇开发边界范围之间存在多种不一致的情形（图1），而处于下位的详细规划却仅仅限于“城镇开发边界”之内，这就使得处于上位的基于“中心城区”的规划指标无法准确传导到基于“城镇开发边界”的详细规划相关的控制指标之中。

此外，由于中心城区、城镇开发边界之间存在复杂的空间关系，使得总体规划过程中规划指标的测算也面临口径不一致从而造成不同市/县规划指标可比性不足等问题。下面以市/县总体规划指标体系中所列的中心城区内“公园绿地5分钟覆盖率”和“人均公园绿地面积”两个指标为例。根据城镇开发边界划定指南，特别用途区包含与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离等地域空间 ⁶ ，如何把握特别用途区的划入规模，以及划入后的此类用地是否应该计入城市的公园绿地均存在较大的模糊性。此类情况在山地地区的县级国土空间规划中尤其普遍（图2）。例如，如在城镇开发边界规模约束下，为增加实际建设用地空间，往往选择将邻接中心城区的山林地排除在城镇开发边界范围之外，但是该用地空间又明显具有与城市密切的生态服务功能，这就导致实际功能服务与指标统计之间存在逻辑上的分离。更有甚者，当生态保护用地位于中心城区范围内但处于城镇开发边界外时，其是否应作为城市公园绿地进行指标统计也值得探讨。此外，“道路网密度”“社区公共服务设施覆盖率”等与城市运行效率、居民生活品质密切相关的指标也存在类似问题。划入中心城区内的规划扩展区的乡村居民点的道路、公共服务设施是否应统计在内，评价标准如何设定也有待商榷。

由于上述边界关系的模糊，在规划实践中，为与下一步的详细规划相对接，一般仅对处于城镇开发边界内甚至是城镇集中建设区内的各类用地类型进行统计和测度，造成市/县“公园绿地5分钟覆盖率”和“人均公园绿地面积”普遍偏低且与实际供给不相符的情况。同时，基于“城镇开发边界”的统计指标与《市级指南》所要求的规划指标也难以取得一致性。由于城镇开发边界、中心城区与城区的空间关系较为模糊，实际操作中，总体规划指标在统计口径和选取原则也可能因时、因人、因需求而异，严重损害了规划指标的严肃性、客观性和有效性。

实施动态的规划监督评估是保障国土空间规划体系有效运行的重要一环，边界清晰的指标统计直接影响着规划治理能力和水平。评估指标的偏差和反馈调控可能会造成设施的重复建设或土地资源的浪费，加大地方相关部门管理和实施的难度。因此，清晰、明确的边界关系是提升规划管理中数据规范性、准确性的客观要求，亟待解决。

图2 某县中心城区范围内城镇开发边界内与外的建设现状

上述三种边界的多种空间关系，尤其是其相互之间的交叉也会在国土空间开发与保护中引发一系列潜在的法律风险，主要涉及权责划分、管理冲突以及规划实施监督等方面。这些法律风险的存在，不仅制约资源的合理配置，也冲击规划治理的合法性和有效性。

在权责划分方面，边界责权关系不清将导致部分地区出现规划编制权与管理权、调控权不统一现象。如具有为居民提供生态服务功能的山林地，当其位于中心城区范围内、城镇开发边界外时，难以确定应作为公园绿地抑或是生态空间进行管理，管理的规划依据也不明确。这种情况造成行政事权主体的不一致性，不利于资源的有效保护和合理利用。其次，管理权交叉问题在城镇开发边界外的乡村发展区较凸显。尽管城镇开发边界外可以编制“多规合一”的村庄规划，然而在实际管理过程中，如郊野公园、农业公园等用地可能划入中心城区但却不在城镇开发边界内，那么此类空间的管理是按照城市管理体系还是按照乡村管理体系执行，抑或按照其他特殊空间管理体系来执行？权责关系不明确将导致不同管理体系之间管理事权的交叉或不清晰，引发管理缺位、越位等问题，造成政府治理的法律风险。

在规划实施与监督方面也面临类似问题。如在图1情景1中，中心城区内乡村发展区的村庄居民点或村集体用地，可能已经与城市功能融为一体。对于此类空间，是将其理解为开发边界外的村庄并依据“多规合一”的村庄规划来推进规划实施和许可，还是根据功能需求将其划入城镇开发边界内并通过编制控制性详细规划来推进规划实施和许可？这些问题的答案尚不明确。然而，《河南省县级国土空间总体规划编制导则（试行）》提出县级单元中心城区必须要位于城市开发边界范围内（图1情景2），在此情况下中心城区外围存在大量乡村。针对这些处于中心城区外和城镇开发边界内的乡村地区，到底应该采取村庄规划还是控制性详细规划作为规划实施和许可的依据无法统一，因为从功能关系来看针对这些乡村地区无论是编制控制性详细规划还是实用性村庄规划都无法形成统一的合理逻辑。这种规划编制、实施与监督之间存在的逻辑矛盾，容易造成规划管理困境，降低规划的治理效力。

中心城区、城镇开发边界周边是城市扩展的核心地带，城乡融合的前沿地带，也是经营主体和利益关系最为复杂，开发最为活跃，最容易发生违法状况，产生管理漏洞的地区。边界关系不清导致规划管理的矛盾与冲突，容易滋生城市管理的灰色地带，带来更多更复杂的城市问题。

从主要省份根据《市级指南》所制定的县级指南看，中心城区划定主要应考虑城市建成区及规划扩展区域 ⁷ ，也即是已经或未来将集聚城市功能的区域，而对于具体范围边界的确定，则仍需因地制宜，如湖南、广东提出原则上不打破镇街或村行政范围，江苏、山西、广东均强调需结合城区范围划定方法，但是未明确中心城区与城镇开发边界的空间关系，仅有河南、吉林两省份明确提出了城镇开发边界对中心城区的包含关系。

笔者认为，从二者的空间和功能内涵来看，无论中心城区范围如何界定，城镇开发边界范围都应包含在中心城区之中。中心城区的边界划定除了《市级指南》所提出的原则性指引外，还应考虑是否利于理顺规划层次，便于后续的规划管理，从而促进规划方案的清晰表达，可从以下方面考虑中心城区、城镇开发边界的空间关系表达。 第一 ，建议中心城区划定因地制宜，特别是结合城市自然环境本底、发展阶段、未来空间拓展条件及约束等综合划定。 第二 ，统筹考虑中心城区和城镇开发边界的划定指引，以便于在统筹划定和动态调整中充分协调，如以自然地理要素和地物边界作为边界规整时，中心城区边界可与城镇开发边界重叠。在城镇开发边界界线较为清晰、规整、无穿孔的情况下，中心城区也可完全借用城镇开发边界范围，并随之动态调整，而不必另外划定。 第三 ，尽快出台县中心城区内空间管控及传导规则的指导意见，特别是对中心城区内、城镇开发边界外国土空间规划内容表达深度、层次作出指导。如对于城镇开发边界外区域，在总体规划阶段，可按照县域总体规划的深度进行方案表达，对于需要纳入中心城区指标统计的用地功能区，如郊野公园、城市农业公园等，可参照中心城区规划分区表达方式，并将其纳入公园绿地管理体系。

边界划定的核心在于建立清晰的责权利关系。从规划管理的角度看，应充分关注边界对于规划指标的统计界定功能，统筹考虑边界划定的原则性、逻辑性和可操作性，确保国土空间的精细化治理和规划体系的有效运行。

首先，应明确中心城区范围的原则性标准。在中心城区空间范围确定过程中，应考虑功能关联、生态特征、土地利用的实际需要等因素，确保边界的划定符合实际情况和发展要求。例如，与中心城区相连接的面向居民休闲游憩使用的蓝绿空间，如近郊生态公园、森林公园等可划入中心城区范围；中心城区范围内的生态用地，当其具有为居民提供休闲游憩功能时，也可划入中心城区范围。对于与中心城区相连接的重大基础设施枢纽范围，如交通系统、市政设施、综合防灾设施等，建议划入中心城区，以提高城市运行效率和居民生活品质。边界划定过程中，应尽量保证基层行政边界的完整性,避免“一镇/村两制”,利于统计数据的获取和管理 ⁸ 。在此基础上，确保城镇开发边界处于中心城区范围之内。

其次，在中心城区范围内外建立“空间管控单元”统筹城镇开发边界内外的指标管控。按照上文所言，在明确城镇开发边界处于中心城区范围内的条件下，中心城区既可能包括开发边界内的城镇建设用地，又包括开发边界外的乡村建设用地和非建设用地。由于总体规划层次的规划指标是对两类空间的统一核算，而在下一阶段两者却又分属不同的规划编制，在时空上不具有统一性。为此，建议在总体规划阶段，进一步划定中心城区的规划管控单元（覆盖开发边界内外的国土空间），并依据总体规划中确定的规划指标制定各个管控单元的管控指标，从而实现对总体规划阶段中心城区的规划指标的分解细化并将其作为下一层级的控制性详细规划和实用性村庄规划的指标确定提供依据。