如何判定行政协议确认效力之诉的要素？

    在行政协议案件的审判中，我们常常会遇到如何判定行政协议确认效力之诉要素的难题，下面以张某某、卢某某诉浙江省某县人民政府、某县自然资源和规划局行政协议案为例，为大家进行讲述。

【基本案情】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张某某、卢某某。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省某县人民政府（以下简称某县政府）。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省某县自然资源和规划局（以下简称某县自然资源局）。

原审第三人：某县土地储备中心。

原审第三人：黄某某。

2002年7月16日，杰根艺品厂经原浙江省某县规划建设局等职能部门批准，同意其在某县城关镇岙滩新区前坞口地块建设爱国主义教育基地。2003年3月18日，杰根艺品厂以出让方式取得了城关岙滩新区前坞口地块使用面积为11333平方米的国有土地使用权，并取得了由某县政府核发的开化国（2004）字第32-260号《国有土地使用证》，土地使用性质（用途）为工业。2003年6月9日，黄某某取得杰根艺品厂的个体工商户工商登记。2007年6月6日，杰根艺品厂个体工商户的营业执照因歇业被某县工商管理部门吊销。杰根艺品厂在城关岙滩新区前坞口地块上共建有6幢房屋以及零星车库9间，始建于2003年5月，完工于2008年12月。在建设期间相关职能部门先后多次向黄某某作出《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为，听候处理。直至2013年5月17日，某县住房和城乡规划建设局作出开住建罚决字（2013）第1025号行政处罚决定，限当事人自收到本决定书之日起十日内自行拆除坐落在城关岙滩新区前坞口地块（杰根艺品厂）的所有违法建筑。2013年7月12日，杰根艺品厂的6幢房屋及车库9间等建筑，被某县相关行政机关强制拆除。黄某某对开住建罚决字（2013）第1025号行政处罚决定不服，提起行政诉讼，案经衢州市中级人民法院指定管辖，浙江省常山县人民法院审理，作出（2013）衢常行初字第4号行政判决，驳回了黄某某的诉讼请求。黄某某不服提起上诉，衢州市中级人民法院经审理，作出（2014）浙衢行终字第13号行政判决，驳回上诉，维持原判。在案件审理过程中，相关集资建房人以系杰根艺品厂股东为由，申请作为第三人参加诉讼，人民法院以该理由不成立为由，未支持相关请求。2014年10月15日，黄某某出具《申请书》，申请某县国土局回收涉案地块。2015年12月4日，某县政府常务会议原则上同意收购包括涉案地块在内的土地所有权益。2016年1月20日，黄某某委托代理人徐某某与某县土地储备中心签订开土储（2016）01号《土地收购协议》，将前述共计土地使用权面积11333平方米，用途为工业用地的地块，以13965606万元的价格，交某县土地储备中心收购。2018年1月18日，张某某、卢某某向某县人民法院提起民事诉讼，请求确认前述土地收购协议无效，某县人民法院以本案诉讼不属于民事争议和受诉人民法院管辖、不具备民事诉讼起诉条件为由，于2018年3月23日作出（2018）浙0824民初323号民事裁定，驳回原告的起诉；张某某、卢某某不服，提出上诉，衢州市中级人民法院于2018年5月7日作出（2018）浙08民终408号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。张某某、卢某某遂提起本案行政诉讼，请求法院判决确认涉案《土地收购协议》无效。

【审判】

张某某、卢某某不服一审、二审裁定，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审查认为：本案争议的核心问题，一是被申请人某县政府及某县自然资源局是否为本案适格被告，二是再审申请人张某某、卢某某是否具有原告主体资格。结合张某某、卢某某的申请再审理由，现分述如下：一、关于被告的适格性。张某某、卢某某原审诉求系确认某县土地储备中心与黄某某签订的《土地收购协议》无效。该协议签订的双方当事人为黄某某和某县土地储备中心，某县政府和该协议并没有利害关系，故该府不是本案的适格被告。至于某县自然资源局是否是本案适格被告的问题，根据涉案《土地收购协议》签订时适用的《土地储备管理办法》第三条的规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。该办法第二条第一款又规定：“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”鉴于土地储备机构行使相关职权并无法律、法规及规章的授权，根据《适用解释》第二十条第三款的规定，某县国土局，也即机构改革后的某县自然资源局应为本案适格被告。二、张某某、卢某某不具有本案原告主体资格。根据原审法院查明的事实，2003年3月18日，杰根艺品厂取得《国有土地使用证》。2003年6月19日，黄某某取得杰根艺品厂的个体工商户工商登记。个体工商户一般系以个人或家庭为经营主体，张某某、卢某某以其向杰根艺品厂投资为由，主张其二人成为个体工商户的法定经营主体，依法不能成立。此外，张某某、卢某某在此前的行政案件中曾以其系杰根艺品厂股东为由，申请作为第三人参加诉讼，人民法院并未支持其相关请求。故其二人无权主张该《土地收购协议》无效，也即其二人不具有本案的原告主体资格。因此，一审法院裁定驳回张某某、卢某某的起诉，二审法院裁定驳回上诉、维持原裁定，于法有据，并无不当。据此，最高人民法院遂裁定驳回张某某、卢某某的再审申请。

【评析】

行政协议确认效力之诉的构成要件

本案中，张某某、卢某某的原审诉讼请求系判决确认徐某某（黄某某的委托代理人）与某县土地储备中心于2016年1月20日签订的涉案《土地收购协议》无效。该诉求属于《行政协议司法解释》第九条第三项有关“请求判决确认行政协议的效力”的规定情形。

行政诉讼法第四十九条第三项将“有具体的诉讼请求”规定为基本起诉条件。这既是对当事人的要求，也是对人民法院审查案件的要求。当事人“有具体的诉讼请求”是形成行政诉讼的基础因素，涉及当事人起诉内容的适格性和人民法院立案、审理和裁判的对应性、科学性。对此，《行政协议司法解释》第九条规定，在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：“……（三）请求判决确认行政协议的效力；……”此规定为确认效力之诉，即公民、法人和其他组织要求人民法院判决确认行政协议的效力（有效或者无效）。虽然行政诉讼法第十二条第七项所规定的被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除三种协议之诉的情形未包括确认合同效力，但是，一方面，合同得以履行的基础即是其应当合法有效，而实践中对于行政机关主张合同无效或者单方意欲变更、解除合同的情形，公民、法人或者其他组织一方基于各种客观原因和需求想要继续履行合同，在发生纠纷后提起一个确认之诉实属必要，这也是主张行政诉讼法第十二条规定的上述三种情形的基础前提，赋予公民、法人和其他组织一方上述诉权应属当然之义；另一方面，对于行政机关违反法律的强制性规定签订的行政协议，存在违反合同目的、损害公共利益和他人合法权益、主体不具有适格性等一系列现实的和潜在的问题，在公民、法人和其他组织一方明知合同不能履行或者履行必然从根本上存在重大明显违法等情形时，也要给予其提出确认协议无效的诉权，以从根本上消除一旦协议履行将可能带来的不利影响，在维护自身合法权益的同时，也在更广泛意义上维护了公共利益。从这一角度看，这也是公民、法人和其他组织行使对行政协议的监督权的表现形式。不仅限于相对人，还有其他利害关系人。

什么情形属于协议无效？行政诉讼法第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”可见，“不具有行政主体资格”“没有依据”等重大且明显违法系无效行政行为的表现形式；而合同法第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”此五种无效情形对于行政协议而言同样适用。综合上述规定精神，《行政协议司法解释》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的,人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”值得一提的，在《行政协议司法解释》草案中，曾尝试对行政协议无效作列举式规定，如“有下列情形之一的，人民法院应当确认行政协议无效：（一）被告无职权或者超越职权订立的；（二）作为行政协议主要内容的行政行为无效的；（三）按照事项性质或者法律、法规、规章的规定不得订立行政协议的。”后经过讨论，一致认为行政无效的情形在行政法领域包罗万象，引入行政诉讼法第七十五条有关行政行为无效条款，在确认无效之诉的范围、处理方式上更具有可操作性、灵活性。同时，《行政协议司法解释》第十二条第二款继续保留草案中有关“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”的原有规定，并在该条第三款中将草案原规定的“行政协议无效的内容可以补正，在一审法庭辩论终结前补正的，人民法院可以确认行政协议有效”修改为“行政协议无效的原因在一审法庭辩论前消除的，人民法院可以确认行政协议有效”，如此在逻辑表述上更准确合理，符合实际。

事实上，针对公民、法人和其他组织对于合同效力的不同诉讼需求，在修改后的行政诉讼法实施的同时，2015年的《适用解释》第十五条第一款即规定了“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效……”；第二款规定了“原告请求……确认协议无效，理由成立的，判决……确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”由此可见，对于因应不同诉讼需求，体现诉讼类型化、诉判一致的原则精神在当时制定司法解释即有了明晰的体现。另外，针对实践中可能出现的原告只主张违法责任而法院认为协议无效情形的，《行政协议司法解释》第二十二条从尊重原告意思自治角度作出如下规定：“原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。”

本案中，张某某、卢某某的诉求即为判决确认《土地收购协议》无效。此诉求即属于典型的确认效力之诉。张某某、卢某某并非涉案协议的签订方，针对其所提诉求，人民法院的审查要点是：首先需要判断涉案的协议是否属于行政诉讼法所规制的行政协议，其次需要判断张某某、卢某某与该协议是否具有法定的利害关系。只有在上述要件基本满足后，方涉及判断涉案协议在实体上是否属于法定的无效或者有效的情形。

                                                 （王晓滨撰写）

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