当前，我国城乡基层的社会结构、利益格局和人民群众的思想观念发生了深刻变化，乡镇日益成为各种利益关系的交汇点和社会矛盾的集聚点。在新的历史时期，加强乡镇政府服务能力建设是保障和改善民生、加强和创新社会治理的重要内容，是促进经济持续健康发展、维护社会和谐稳定的重要保证。
改革开放以来，我国乡镇政府服务水平得到了有效提升，但一些乡镇政府还存在服务理念滞后、服务能力不强、服务机制不健全、服务手段落后、服务效能不高等问题。如何进一步加强与改善乡镇政府服务能力，为基层百姓提供更加精准有效的服务？
围绕这一话题，《半月谈内部版》编辑部组织东中西部三路记者，深入江苏、江西、湖北、湖南、河南、重庆、广西等地走访调研，了解基层乡镇干部的工作生活状态，倾听他们的所思、所想、所感，体味其快乐、困惑、期盼。
“服务型干部”的帽子不好戴
“乡镇干部在一线，一根针引千条线，桥梁纽带作用大，包罗万象职能全……”微信圈中传播的一首乡镇干部赋，道出其特殊而重要的职业特点。
采访中，不少乡镇干部说自己在努力转变角色定位：以前唱黑脸，要钱要粮；现在唱红脸，送钱送粮送温暖。
只是现在这个“服务型干部”的帽子真不好戴。要做的事情实在不少——扶贫、拆迁、低保、教育、信访、维稳、环保、秸秆焚烧、垃圾处理、土地管理、安全生产、危房改造……
要当好一名乡镇干部，的确需要十八般武艺样样精通。
在基层采访时，不少乡镇干部告诉半月谈记者，要做好基层的服务工作，既要能当多面手，又要能做受气包。什么工作都能做，什么气都能受，什么责任都能担。
“以前我是千条线里的一条，现在是穿接千条线的那根针。”重庆忠县双桂镇镇长郭文龙如此总结自己担任镇长一年多的感受。此前，郭文龙是县林业部门的一名纪检干部。从“线”变成“针”后，他开始体会到乡镇工作的不易。千头万绪，事务繁多，既要直接面对老百姓，又要对接上级政府和各个部门的工作。郭文龙坦言，作为一镇之长，压力实在不小。各方面工作都有考核，要给上级交答卷，没做好就要被追责。
说起乡镇工作，河南太康县一副镇长打开了话匣子：“我们的工作是五加二、白加黑，压根就没有固定时间。乡镇一级政府，什么活儿都得干，不是都能按条条块块说清楚的。要遵守相关规定，也要灵活处理，否则一些事根本办不成。有时有的上级部门要求太死板，我们只能打擦边球。”
对于乡镇工作的特殊性，江苏宿迁市泗洪县车门乡党委副书记赵峰也有话说：“早上参加县里的视频会议要点名，晚上7点半还要参加晚点名，周六周日也不休息。”
泗洪县天岗湖乡党委副书记董利波则感叹道，“安全生产、食品卫生、环境保护等工作，都会压到乡镇，我们没有执法权，可是出了问题就会追究属地管理责任，有时感觉焦头烂额。”
在重庆一乡镇工作了30多年的一位党委副书记告诉记者，安全责任让他感到“压力山大”，毕竟任何领域都存在安全问题。很多上级部门把一些职责委托给乡镇，比如食品药品安全监管，可很多专业知识乡镇干部很难搞懂，一旦出了事，就要被打板子，甚至被撤职。
“不仅工作繁杂、压力大，乡镇干部还常常是受气包。”这位党委副书记说，乡镇工作往往需要村一级的配合，可村委会是村民自治组织，严格来说和乡镇政府不是上下级，只是指导和被指导的关系。“我们对村委会干部只能采用谈感情的方式，以劝解引导、说服教育为主，说得好了还配合，说得不好了干脆不理你。”
而一些时候，村民的不支持不理解，更让乡镇干部有苦难言。重庆市永川区宝峰镇副镇长龚恩江说，眼下正在大力推进扶贫攻坚工作，一些群众收入已经提高了，但希望继续享受各种扶贫优惠政策，不愿意摘掉贫困户的帽子。乡镇干部前去做工作，经常遭白眼、被谩骂。
河南浚县某镇政府的小代，去年刚被提拔为副镇长，但他最近很郁闷，准备辞职。“镇上工作人员普遍年龄较大，我算年轻的，急难险重的活都给了我，但很多活干到累死也干不出成绩，一不留神还会背处分。”
在副镇长位置上不满一年，小代已经背了两个处分。“要是真的因为不努力不认真，背处分也认了，可是这么多活压根没法干，干得越多越容易出错，而且背不背处分有时还要看运气，实在是太窝囊了！”
湖南省农村发展研究院首席专家陈文胜，曾担任过镇长、镇党委书记，对乡镇工作的酸甜苦辣体味较深。他告诉半月谈记者，有人认为农业税取消后，乡镇干部没多少事可做，这是极大的误解。
我国农村社会正处于转型时期，各种矛盾日益尖锐，乡镇工作更难干，更忙乱。县里干部不直接对接群众，村里又是村民自治，很多事情都需要乡镇干部去对接落实，“上面千条线、乡镇一针穿”的描述非常生动贴切。
乡镇干部要完成上面布置的任务，要直接面对基层百姓，需要极大的耐心和智慧，以及科学、人性化的工作方式。在老百姓维权意识越来越强的背景下，乡镇干部面对的压力越来越大，肩上的担子越来越重，这恐怕就是乡镇干部这一群体的特殊性。
今年年初，一位农民在工地遭遇意外伤害身亡，家属承受着丧亲之痛，工地建设方也面临着巨大压力。郭文龙带领班子成员分成多个工作小组，一方面尽力安抚家属情绪、协助处理善后事宜，一方面了解双方诉求，从中协调，反复沟通。
“遇到这样的情况，我们的工作一定要十分细致，只有真正体恤家属，他们才会信任政府。”郭文龙与工作小组的同事连续几个晚上都没回家，忙前忙后，终于提出一个双方都乐意接受的补偿方案，化解了一起可能发生的矛盾冲突。
拆迁、建房、信访等工作也容易引发矛盾冲突。胡建华是重庆巫溪县文峰镇副镇长，分管城建工作。他说，城建工作内容并不复杂，但规划控制是个很大的难题，“像我们这种小镇，人情味很重，在规划上稍微不注意，乱建乱搭很多，执法时来说情的也很多，推进工作要顶着很大压力。”
2014年，文峰镇有两户村民联合修一栋楼房，超过规划红线一米，修成后将会影响整个镇街的市容市貌，挤占人行道和绿化用地。镇政府执法检查时，村民已经投入20万元建好了地基。在执法过程中，村民坚决不拆，双方陷入僵持局面。村民甚至一度放出狠话：“要是强拆我们的地基，那你们以后在外面走路可要小心了！”
胡建华数次与村民交涉，苦口婆心，反复疏导，最后终于说服村民拆除了原来的地基。房子建好后，胡建华及时安排工作人员帮助村民办理了房产证。“村民很感动，认识到干部不是有意为难他们，理解了我们的苦衷。现在有时在街上碰面，大家都挺客气的。”
胡建华说，工作中遇到矛盾和问题不能躲，只能迎难而上。“我们的底气就是依法行政，守住法律底线，在此基础上进行人性化服务。没有这个底气，城建执法工作根本没办法开展。”
广西师范大学马克思主义学院院长汤志华曾经对乡镇干部情况进行过深入调研。他认为，绝大部分乡镇干部在发生急难险重情况时，都能响应党委政府的号召，主动开展工作，积极处理矛盾冲突。他们勇于担当的品质，也得到了基层群众的认可与称赞。
“只要能真正帮到群众，就值了。”采访中很多乡镇干部发自肺腑地说。
2015年，为了实现精准扶贫，西部一个县对全县的建档立卡贫困户进行了重新摸底和评选。分管扶贫工作的一名副镇长告诉记者，他们抱着对百姓负责任的态度，严格评选流程，以村民小组为单位进行初评，村里召开村民代表会和党员代表会，对评选出来的名单再次筛选，同时在村里进行公示，然后报给镇里，镇里核实后，在全镇公示。
“这项工作从启动到结束总共花了3个多月，工作量太大了。当时县里对扶贫工作进行督查，说我们进度慢，给了个最低分，还受到了批评。”说到这里，这名副镇长摆摆手，“虽然被批评心里不好受，但我们觉得，扶贫对象无论如何都要找准，哪怕慢一点，也一定要把该评选的都评选出来，该纳入的都纳入，对贫困群众要负责。”
记者在广西采访了解到，2016年底，原本由县里多个部门负责的烟花爆竹监管工作，被下放到乡镇政府。虽然乡镇政府没有对应的机构，但许多乡镇干部为了群众的利益宁愿担一些风险，而不是将危险系数较高的烟花爆竹经营摊点一撤了之。负责监管的乡镇干部在互联网上学习烟花爆竹设点的安全知识，每天逐一查看有没有靠近居民点的摊点，消除安全隐患。
唐忠超是重庆永川区宝峰镇城建办主任，主要负责农村危房改造工程，这项工程由中央财政和地方资金配套进行补贴。按照政策要求，D级危房（整栋危险）应拆除重建，C级危房（局部危险）应修缮加固。
“但实际上一些C级危房结构有问题，危险程度较高，而且不少墙壁已发生倾斜，仅仅修缮加固无法消除隐患，有可能一两年后就成了危房。”可是按政策每户农民只能享受一次危房改造补贴。唐忠超说，针对这种情况，他们决定鼓励有关村民重新建房，彻底排除危险源。
“房子建好后，我们补助了农户7500元。严格来说，这是不行的，因为政策规定C级危房改造的补助款只能用于修缮加固而不能用于重建。”唐忠超坦言，“当时我压力也很大，但转念一想，只要把钱用在刀刃上，真正帮老百姓办了实事，就不用怕，如果一定要承担责任，那就承担好了。”让唐忠超欣慰的是，后来上级审计部门来审计时，对这一做法表示了肯定。
广西龙州县龙州镇党委书记黄子珍说，其实，基层情况复杂，老百姓很多事情都需要“吹糠见米”“见子打子”、灵活机动地去处理，这样才能符合实际，见到实效。如果上级部门的管理规定过于拘泥，乡镇干部就很难去执行和落实。
激发服务动力 提升治理能力
权力不大，责任很大；工资待遇不高，工作压力不小——这些反差，导致乡镇干部流动过快，一些人干事不愿担当，工作缺乏闯劲。《意见》提出要加强乡镇干部队伍建设，形成引得进、留得住、用得好的良性机制。这是为了增强乡镇政府服务意识，提升乡镇干部服务能力，进一步推进治理体系和治理能力现代化。
畅通晋升渠道，
告别“辛辛苦苦30年，退休还是个科员”
“我们乡有40多个编制，但现在只有20来个人，缺编19个。”江苏泗洪县天岗湖乡党委副书记董利波说，去年有位年轻人考上他们县里的公务员，听说要安排到天岗湖乡，就不来了。
湖北省鄂州市鄂城区所辖十个乡镇、两个新区，有行政编制311个，其中35岁以下的年轻干部仅有19人，绝大多数为40多岁的干部。
年轻干部留不住，乡镇干部队伍老化，并非个别现象。记者在江西、重庆、湖南、湖北、广西等地采访发现，乡镇干部，尤其是事业编身份的乡镇干部，成长空间有限、晋升机会少。一些年轻干部一门心思要离开乡镇，认为留下的话从入职到退休一眼可看到底，“辛辛苦苦30年，退休还是个科员”。
乡镇干部普遍认为，成长空间受限的直接后果是队伍不稳定，新入职的事业编年轻干部，忙于参加省市的各种遴选考试，乡镇一级基本成了跳板、流水线，很难真正沉下心来熟悉基层工作、安心为基层群众服务。
“我没有进入公务员序列，工作做得再好，基层工作时间再长，也就是现在这个职级，职业发展已经到了天花板。”一名85后事业编制乡镇干部抱怨说，晋升没有希望，待遇还不高，“我怎么可能全身心干工作？”
半月谈记者获悉，近年来以考公务员入职的乡镇干部偏少，而以“三支一扶”、大学生村官等方式进入乡镇干部队伍的比例较高。以江西上饶县田墩镇为例，最近6年只招录了1名公务员，但是同期通过大学生村官、“三支一扶”等渠道补充进来的乡镇干部多达十几名。
2015年，中央五部委出台职务职级并行制度，这对于一些长期扎根基层的老乡镇干部是一个机遇。但遗憾的是，这项制度只适用于公务员身份，并未惠及事业编制干部。
广大乡镇干部扎根基层、默默奉献，为基层经济社会发展作出了重要贡献，但由于岗位聘用、职级晋升等方面激励机制尚不健全，不利于充分调动他们干事创业、为基层群众服务的积极性。
乡镇干部是乡镇工作的主体，稳住这些乡镇事业的“主心骨”，让他们安心工作，对于乡镇事业发展至关重要。
“改革职务晋升体制，打通事业发展通道，是打开乡镇干部‘心锁’的钥匙。”河南新乡市委组织部相关负责人认为，《意见》对事业编的乡镇干部职务晋升有明确规定，提出完善乡镇事业编制人员岗位聘用、职级晋升和职称评定方面的倾斜政策，注重从乡镇事业编制人员、优秀村干部、大学生村官中选拔乡镇领导干部，非常具有针对性。
全国人大代表、江西省贵溪市樟坪畲族乡党委委员桂千金说，《意见》对事业编乡镇干部的职务晋升作出了明确规定，希望各地落实好《意见》要求，畅通各类乡镇干部晋升渠道，让他们感受到党中央的关怀。
一些乡镇干部还建议，建立从优秀乡镇领导干部中遴选省、市、县副处级领导干部的机制，如规定选拔对象要有5年乡镇工作经历等，让乡镇干部有更大的成长空间。
“一年到头培训少，基本知识不掌握，政策法规理解差，服务能力待提升。”一位乡镇干部自编顺口溜表达心声。
“40岁以上的乡镇干部超过一半，他们的优点是与群众面对面做工作强，但不太会用微信等现代通讯工具开展工作，不会使用电脑填报各种报表。”江西省上饶县田墩镇党委书记孙学群说，反之，年轻乡镇干部电脑、手机玩得很溜，但下乡驻村、直面群众调处矛盾纠纷能力差。
当前，我国城乡基层的社会结构、利益格局和人民群众的思想观念发生了深刻变化，乡镇工作内容和工作方式也发生了很大变化。在孙学群看来，新形势下做好乡镇工作，年龄较大干部和年轻干部都需要加强培训，提升服务能力。
但是，与乡镇干部的强烈需求相比，培训机会却远远不够。学者罗益婷的调查研究表明，我国乡镇干部中，除了班子成员能够确保每年15天左右的培训时间外，其他层面的干部都缺乏系统培训，每年的教育培训主要面向科级干部、新任公务员、村党支部书记，专门面对乡镇干部的教育培训少之又少。
广西龙州县龙州镇此前负责计生工作的乡镇干部黄娟，最近岗位调换为国土规划环保安监所副所长、新民村工作组副组长。她说：“国土测绘不懂、规划知识不了解、环保标准难明白，安监更是不清楚，现在只能见缝插针通过互联网自学，很多时候都是上级部门下达任务之后才学习，严重缺乏对规章制度和技术的系统性学习。”
《意见》提出，要将乡镇干部教育培训工作纳入市、县干部教育培训总体规划，建立乡镇干部轮训制度，受到广大乡镇干部的欢迎。
江苏省泗洪县上塘镇副镇长袁振邦说，提高干部服务能力和水平，首先要加强培训，目前乡镇干部急需法律知识培训。
中央要求进一步扩大乡镇政府服务管理权限，对直接面向群众、量大面广、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项依法下放乡镇政府。一些乡镇干部说，要承接好下放的各项管理权限，必须加强培训。
目前，广西各地正在推动旅游、生态等领域的工作，但不少乡镇干部对怎么做、如何激发群众的潜力还是心里没底。
桂林旅游学院培训学院副院长赵双全说：“现在县级干部此类培训比较多，但最需要培训的乡镇基层干部却很少得到培训，这一状况，很有可能导致旅游规划项目落地难、群众认可难。”
“增强服务能力，乡镇干部还应该有学习和创新意识。”全国人大代表、江西赣县五云镇党委书记明经华说，对工作多用心、多用脑，做好各项工作计划，才能有序、及时、保质保量地完成任务。要谋划在先，不断提高自身素质和理论修养，提高分析问题、规划工作的能力，更好地服务基层发展和农民群众。
一人身兼多职、工作连轴转成为许多乡镇干部的真实写照。
工作强度和压力大，工资待遇却不高。在河南浚县某镇担任副镇长的小代每个月到手工资不足3000元，有时同事朋友红白事扎堆，还得找人借钱周济周济，工作4年了，他一共攒下两万块钱。
此外，同工不同酬情况突出。小赵是重庆市永川区宝峰镇一名事业编制工作人员，在镇里和她身份一样的工作人员有30人左右。他们与坐在一个办公室、具有行政编制的公务员干着同样的工作，待遇却相差甚远。
“比如行政编制人员有车补，我们没有；行政编制人员有第13个月工资，我们没有；行政编制人员一个月考核绩效奖金为1000元，我们也没有。”小赵说，算下来，一年少拿1万多元。
一些乡镇干部反映，车改之后自己开车下乡，干得越多，贴得越多。江苏泗洪县四河乡副乡长张大庆说，车改之后一个月车补只有650元，但他们经常去县里开会、去村里走访群众，每个月油费都在千元以上，入不敷出。
收入不高、工作压力大，付出与收获不成正比……这些问题让一些乡镇干部尤其是年轻干部看不到希望。对此，《意见》提出，要改进乡镇政府服务绩效评价奖惩机制，建立科学化、差别化的乡镇政府服务绩效考核评价体系。
“应提升薪酬待遇，确保乡镇干部留得下。”全国人大代表、湖南省江华瑶族自治县县长龙飞凤说，要进一步平衡县镇干部与市区干部工资性收入，缩小城乡差距，严格落实基层工作补贴制度，解决由于地区工资差距造成的人才流失问题。按照“能者多劳、勤者多酬”原则，鼓励基层探索绩效量化考核和薪酬奖励机制。
“要让乡镇干部愿意扎根基层，也要切实改善他们的生活环境。”湖北省鄂州市鄂城区组织部副部长杨俊说，鄂城区财政投入160万元，乡镇投入300万元，用于改善乡镇干部的生活条件，配置了“五小”，即小食堂、小图书室、小澡堂、小体育场、小娱乐室，乡镇干部在乡镇住的天数明显增加。
桂千金说，越是辛勤付出的干部，越是要对他们多肯定和多关心。要对乡镇干部给予厚爱，解决他们的实际困难，让他们心暖、心安。如有的地方出台政策，乡镇干部经济待遇一般高于县级机关同职级干部20%以上、乡镇公务员年度考核优秀等次比例提高到20%，让每名乡镇干部都充满“动能”，甩开膀子、沉下心思、务实干事。
此外，一些乡镇干部建议，对于在基层工作时间长、贡献大的干部可以探索设立特殊津贴制度，体现组织对他们工作的认可和尊重。让乡镇服务工作有甜头、有奔头、有盼头，进而推进乡镇治理体系和治理能力现代化。
当然，有奖就要有罚。基层干部也建议，对工作实绩差、群众满意度低的乡镇领导班子和干部，要按照有关规定及时约谈、责令整改、通报批评、严肃问责，“如果干好干坏一个样，将极大挫伤踏实干事干部的积极性”。
来源：《半月谈内部版》第4期，原标题：《群众需求为导向，精准服务是目标——乡镇干部服务能力建设调查》，原文有删节
记者：沈洋 周楠 韩振 何丰伦 廖君 赵久龙 付昊苏 柯高阳 喻珮 （实习编辑 钱瑾对此专题亦有贡献）
主编：孙爱东
编辑：魏春宇
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