《土壤污染防治法》系列解读三：行政执法行为的影响与应对

新法出台以前，土壤污染领域的专项规定仅有前环境保护部（现生态环境部）于2016年12月31日颁布的《污染地块土壤环境管理办法（试行）》（“《办法》”）（环境保护部令42号）。该《办法》未对土壤污染相关责任主体设定罚则，其中唯一明确的惩治措施仅是针对编制土壤污染相关报告与方案的第三方机构，并且其惩戒力度停留在将该机构失信情况记入其环境信用记录并向社会公开。

与《办法》相比，新法作为全国人大常委会通过的法律，其对于“法律责任”涉及的主体更为广泛、罚则更为明确而具体。在处罚种类上，涵盖了罚款、没收违法所得、责令停产整治、禁止从事相关业务等；在处罚对象上，不但对从事违法行为的单位进行处罚，而且可对直接责任人员处以行政拘留；在处罚尺度上，新法也被戏称为“史上最严”污染防治法。以下表格总结了新法与其他领域内的污染防治法律在部分违法行为罚则方面的不同。

[1] 此处其他单项污染防治法包括《大气污染防治法（2018修正）》、《水污染防治法（2017修正）》、《固体废物污染环境防治法（2016修正）》。

[2]具体包括：土壤污染重点监管单位篡改、伪造监测数据的；拆除设施、设备或者建筑物、构筑物时，未采取相应的土壤污染防治措施或者土壤污染重点监管单位未制定、实施土壤污染防治工作方案的；尾矿库运营、管理单位未按照规定采取措施防治土壤污染的；建设和运行污水集中处理措施、固体废物处置设施，未采取措施防治土壤污染的，造成严重后果的向农用地排放重金属或其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥等行为。

出于加强环境监管执法以及“褒扬诚信、惩戒失信”的要求，国家各部委、机关之间开展了针对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员的联合惩戒活动。因此，企业一旦因违反新法而受到较重的行政处罚，其损失的不仅是罚款和声誉，还可能遭受税收优惠、股票债券发行、信贷等方面的不利影响。

1)    税收优惠政策

对于因销售自产的资源综合利用产品和提供资源综合利用劳务而享受增值税即征即退政策的企业，如出现因违反环境保护的法律法规受到处罚（警告或单次1万元以下罚款除外）的，自处罚决定下达的次月起36个月内，不得享受增值税即征即退政策。 [3]

2)    股票债券发行

最近36个月内违反环境保护的法律法规受到行政处罚且情节严重的企业，无法开展首次公开发行股票活动，已经上市的公司无法发行债券。 [4]

3)    信贷

在企业向商业银行贷款时，其环保守法情况是银行审批贷款的必备条件之一，根据监管部门要求，企业落实环保政策法规、配合环境保护部门执法、控制污染企业信贷风险的有关情况都被纳入银行监督检查范围。 [5]

[3]《财政部、国家税务总局关于印发的通知》（财税[2015]78号）

[4]《首次公开发行股票并上市管理办法》（中国证券监督管理委员会令第141号）、《上市公司证券发行管理办法》（中国证券监督管理委员会令第30号）。

[5]《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》（环发[2007]108号）。

近年来，环境侵权诉讼日趋活跃，企业如因环境污染行为受到行政处罚，行政处罚决定书中认定的违法事实可成为潜在的环境侵权诉讼中的直接证据。

在最高人民法院发布的环境公益诉讼典型案例“中华环保联合会诉山东德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案”（（2015）德中环公民初字第1号）中，被告因废气排放未达标而受到环保局多次处罚，法院在认定案件事实时，认为环保局行政处罚决定书构成证明污染事实的证据之一。根据iCourt发布的环境公益诉讼大数据报告，在环境公益诉讼案件中，行政处罚决定书属于原告方提交的证明环境被破坏或污染的三种使用率最高的证据之一。 [6]

在环境公益诉讼中，一旦被认定为对环境污染负有侵权责任，企业将承担高额的生态环境修复费用，并赔偿生态功能从受损到恢复期间的损失。根据北大法宝2018年第2期案例报告，在36例公益诉讼首案中，赔偿金额在100-1000万的有7例，1000万以上的有3例，并且赔偿金额在100万以上的案例均为民事侵权案例。 [7]

除公益诉讼以外，当环境侵权损害为特定的人身、财产损害时，特定的受害人可以提出相应的私益诉讼。由于环境污染行为往往涉及的利害关系人众多，一旦被认定为在私益诉讼中负有侵权责任，对企业而言也意味着一笔巨大的支出。

此外，如同其他领域的行政罚款，如企业因环保违法行为而遭受罚款，其不能主张将其缴纳的行政罚款直接用于抵扣其在侵权责任下应当承担的侵权赔偿费。 [8] 因为行政处罚与民事侵权责任的功能不同。前者的目的在于遏制环境违法行为，而后者以责令污染企业对遭受损害的特定主体承担损害赔偿责任。 [9]

[6]姜丹、马维秋，环境公益诉讼大数据报告，2015年6月22日，见http://chuansong.me/n/1476336（2018年11月11日访问）。

[7] 北大法宝：三十六例公益诉讼首案案例数据分析报告（2018年第2期，案例报告总第5期），2018年7月18日，http://weekly.pkulaw.cn/Admin/Content/Static/a8de4cb9-00dd-47fd-b418-5cff8f0d7e2b.html（2018年11月11日访问）。

[8]《中华人民共和国侵权责任法》第四条：“侵权人因同一行为应当承担行政责任或者刑事责任的，不影响依法承担侵权责任。”

[9]“江苏省徐州市人民检察院诉徐州市鸿顺造纸有限公司水污染民事公益诉讼案”（（2015）徐环公民初字第6号）中，徐州市中级人民法院认为：“被告因行政违法而被行政机关处以行政处罚，并不影响其民事责任的承担。被告主张直接抵扣赔偿数额没有法律依据，但在确定本案中被告所应承担的环境污染责任时，因被行政机关处罚的情况也是一个酌定因素，故对被告已缴纳15万元行政罚款的事实可予以酌情综合评判。”

一般而言，土壤污染历时较长、成因复杂，可能会出现土壤污染责任人不够明确的情况。鉴于此，新法规定，当建设用地的土壤污染责任人不明确或存在争议时，应由地方生态环境部门会同自然资源部门一同认定。一旦被认定为土壤污染责任人，企业将承担如下义务：（1）按照国家相关规定及土壤污染风险评估报告的要求，采取相应的风险管控措施；（2）根据需要实施土壤修复；（3）委托有关单位评估风险管控效果、修复效果，并将评估效果报告地方生态环境部门备案。