系列报告｜新特朗普政府的能源政策预测与全球能源格局

本篇报告为民智国际研究院推出的《2024美国大选分析与特朗普2.0时代前景预测》的第二篇。 此系列报告旨在对本次美国大选两党选情进行具体分析，并将对特朗普第二任期内在重点内政、外交议题上的具体举措及其产生的影响进行预测。 未经授权，不得转载。

过去二十年间，美国能源政策经历了显著的转型，从2000年代初期的能源供应危机到2010年代后的能源独立与全球领导地位的强化，再到近年来的绿色转型压力与国内外能源竞争的加剧，美国的能源政策可分为三个主要阶段： 2001-2008年的能源供应危机与多元化战略、2009-2016年的页岩革命与能源独立，以及2017-2024年的能源主导与“美国优先”政策。

2001年起，由于中东地区的不稳定性以及美国能源对外依赖，能源安全问题成为美国政府的核心议题。乔治·W·布什政府在这一阶段推出了旨在 多元化能源供应 的政策框架，提出加强对国内能源资源的开发并提升能源的多样性。 此阶段的特点是加大对传统能源资源的开发，尤其是石油、天然气和煤炭的开采。 政府鼓励通过技术创新来提高能源效率，同时也推动对可再生能源的初步投资。 2005年《能源政策法案》（Energy Policy Act of 2005）和2007年《能源独立与安全法案》（Energy Independence and Security Act of 2007）是此阶段的政策代表，重点放在促进能源生产、提高能源效率及减少对进口能源的依赖。尽管这一时期美国在能源领域取得了一定的供应稳定性， 但能源消费结构仍以传统化石能源为主，能源的可持续性和环境影响未被充分考虑。

▲ 图片展示了2007年美国能源消费结构。绿色部分代表可再生能源，占比7%；蓝色部分代表核能，占比8%；深红色部分代表石油，占比达到了39%；红色部分代表天然气，占比23%；灰色部分则代表煤炭，占比23%。图源：美国能源信息管理局（US Energy Information Administration）。

随着2008年全球金融危机的爆发，能源价格的波动和经济不确定性使美国政府更加关注能源的自主性与经济复苏的结合。 在此背景下，2014年奥巴马政府推出了《清洁能源计划（Clean Power Plan）》政策，鼓励各州采用不同的减排策略，包括增加天然气和可再生能源的使用，同时减少对煤炭的依赖，以此推动绿色能源的转型。根据该项计划，2030年美国电力行业的二氧化碳排放量将从2005年的水平减少32% 。在实际成效方面，根据美国能源信息署的数据，2004年到2014年间，煤炭发电量下降了近20%，而天然气发电量增加了近58%，非水力可再生能源发电量增加了超过200% 。与此同时， 页岩革命成为美国能源政策的重要转折点。 2009年以后，美国通过创新的水力压裂技术和水平钻探技术，大规模开发页岩油气资源，成功地实现了能源自给自足， 并逐步从能源进口国转变为能源出口国。

拜登政府的能源政策呈现出绿色转型与能源安全并重、技术创新与劳动力转型并行的特点。 拜登上任后迅速恢复了美国在全球气候治理中的领导地位，重新加入《巴黎气候协定》，并承诺到2050年实现净零排放。为了实现这一目标，拜登政府推出了包括《通胀削减法案》在内的多项关键举措，强调清洁能源领域的大规模投资和税收激励，通过补贴推动风能、太阳能等可再生能源的快速发展。这些政策不仅促进了能源产业的绿色转型，还为美国带来了新的就业机会，尤其是在新能源领域。在面临全球能源危机的背景下，政府采取了短期内通过释放战略石油储备等方式缓解能源价格波动的措施。此外，拜登推动美国国内电网升级，增强清洁能源的传输与分配能力，进一步提高能源系统的可靠性和韧性。 虽然绿色能源是政策的重心，但拜登政府在实际操作中也采取了平衡措施，保持对传统能源的适度支持，以保障能源安全，避免急剧的能源供应中断对经济造成不利影响。

美国的能源政策有望随着特朗普重返白宫进入新的阶段，从能源独立向能源主导转型。 与奥巴马政府的绿色转型目标相对立，特朗普政府大力推动化石能源的开发，放宽环保法规，强化页岩油气的开采，并将能源出口作为国家经济增长的重要引擎。

通过推动化石能源的开发和增加能源出口，特朗普政府成功地强化了美国在全球能源市场中的领导地位，带领美国 从“能源独立”向“能源主导” 国家转变。具体而言，特朗普通过以下三方面实现了这一目标：

一是对内放宽对页岩油开采的环保监管。 首个任期内的 特朗普奉行“钻探至上（Drill, Baby, Drill）”的理念，2017年10月宣布将废除奥巴马政府推出的《清洁能源计划》，认为这一政策“过度限制化石燃料产业”，对经济发展造成阻碍。废除《清洁能源计划》为煤炭、石油和天然气行业的复苏创造了条件，特别是在页岩油气生产方面，放松了相关的环保要求。其次，特朗普政府批准恢复了奥巴马时期暂停的两大输油管道项目，包括“拱心石XL输油管道”项目（Keystone XL Pipeline）和北达科他输油管道项目（Dakota Access Pipeline）。这些项目旨在加强北美地区的能源基础设施，促进加拿大和美国之间石油运输的便利性，同时支持国内石油资源的运输需求。尽管这些项目引发了环保主义者和原住民社区的强烈反对，但特朗普政府认为其有助于扩大能源市场、创造就业并增强能源供应链稳定性。此外，美国环境保护署（EPA）大幅放松了对油气企业的监管。例如，特朗普政府废除了奥巴马时期对甲烷排放的严格限制。甲烷是页岩油气开采过程中产生的主要温室气体之一，其排放限制被认为增加了开采成本。放宽甲烷排放的管控措施，为油气企业节省了数十亿美元的运营成本。

▲ 图为“拱心石”输油管道项目路线图，绿色部分为“拱心石XL”管道。如果全部完工，该管道将能够每天将多达83万桶原油从加拿大的油砂向南输送到美国墨西哥湾沿岸。

二是对外进行能源出口战略扩张。 首先，特朗普政府大力支持液化天然气（LNG）出口能力的扩张，批准了多个LNG出口终端的建设和扩建项目，如得克萨斯州的Sabine Pass和Corpus Christi设施，大幅提升了美国向欧洲和亚洲出口天然气的能力。其次，特朗普政府强化与欧洲的能源合作，施压欧洲盟友减少对俄罗斯天然气的依赖，转而购买美国的LNG。例如，美国与欧盟在2018年达成协议，扩大天然气对欧洲的出口，波兰更是与美国签订了长期LNG供应合同，显著增强了欧洲能源供应的多样性。此外，通过重新谈判北美自由贸易协定（NAFTA）并达成《美墨加协议》（USMCA），特朗普政府进一步巩固了北美能源贸易一体化。

三是削弱甚至忽视气候变化和环境保护的重要性。 特朗普认为限制碳排放和转型至绿色能源的目标会制约美国经济发展，特别是传统能源行业的利益。对内，特朗普多次削减环保机构预算与权力，提议减少对全球气候基金的投入，使得相关部门的运行能力受限。例如，EPA应对气候变化的研究经费和监测资源大幅缩减，其科学咨询委员会成员被换成产业界代表。对外，特朗普政府两度决定退出《巴黎协定》 （注：2017年6月，特朗普首次宣布退出《巴黎协定》。随后，2020年拜登政府上台后迅速宣布重新加入。然而，2024年特朗普再度当选美国总统，并承诺将再次带领美国退出该协定） ，削弱了全球气候治理的多边合作，同时凸显其国内政策的经济优先取向与分裂局面，全球减排面临更大的挑战。

▲ 在2019年的一次示威活动中，气候行动的倡导者聚集在美国国会大厦前，要求立即采取行动来减少温室气体排放。

值得注意的是，页岩革命对美国及其全球能源市场产生了深远的影响： 第一，原油和天然气产量大幅增长。 2008年，美国的天然气产量为5700亿立方米，而到2019年，这一数字增长至9300亿立方米，跃居全球最大天然气生产国。同样，美国的原油产量从2008年的500万桶/日增长到2019年的超过1200万桶/日。 第二，能源贸易格局大幅变化。 2015年，美国结束了长达40年的原油出口禁令，到2020年，美国已成为世界上主要的原油出口国之一。美国通过得克萨斯州和路易斯安那州的出口终端，成为全球LNG市场的重要供应国，出口量从2016年的约500万吨增长至2020年的超过4500万吨。 第三，全球油气价格中位下移。 美国亨利中心（Henry Hub）的天然气现货价格从2008年的每百万英热单位（MMBtu）13美元以上下降至2020年的2美元左右。这不仅降低了美国国内工业和家庭的能源成本，还提高了美国能源在国际市场的竞争力。 第四，地缘政治影响显著增强。 页岩革命使美国减少了对中东石油的依赖，在2019年的沙特石油设施遇袭事件中，美国国内油价和能源供应受到的影响较小。同时，美国通过LNG出口增强了与欧洲盟友的能源合作，为欧洲提供替代俄罗斯天然气的选项，提升了其在国际能源地缘政治中的话语权。

▲图片直观展示了页岩气开采的全过程。通过向井内注入水和化学物质来增加压力，页岩层产生裂缝，从而让天然气能够逸出并被收集。

总体来看，特朗普1.0时代的能源政策通过推动页岩油气革命和化石燃料开发，实现了短期的经济增长和能源独立，但其退出《巴黎协定》的行为却对全球气候治理造成了负面影响，使得全球减排目标面临更大的挑战。

随着特朗普进入第二个总统任期，能源政策的延续性预计将更为显著，彰显了特朗普政府在能源领域“美国优先”战略的延续与强化。

一方面，通过近期能源领域一系列高层官员任命，我们得以管窥到特朗普政府未来能源政策的大致走向。 第一位是新任国家能源委员会主席道格·伯格姆（Doug Burgum）。 在担任北达科他州的州长任期内，伯格姆推动了多个能源项目，尤其是在页岩气和可再生能源领域。美国《政客》（Politico）杂志形容其为“能源沙皇”，指出一旦伯格姆当选，将主导即将成立的美国国家能源委员会。该委员会将整合所有与美国能源许可、生产、发电、分配、监管及运输相关的部门和机构。他一贯奉行“能源霸权”战略，主张通过减轻繁琐的监管负担和推动私营部门的广泛投资，来巩固美国全球能源领域领导者的地位。

第二位是美国环境保护署（EPA）新署长李·泽尔丁（Lee Zeldin），他提出了推动能源环境政策转型的目标，但整体基调仍侧重于化石能源的开发。 这种“转型”并未偏离传统能源发展的轨道，而是通过技术手段提高能源效率并减少环境影响，以应对日益加剧的国际环保压力。他的政策可能更多关注如何平衡能源生产与环境保护，确保美国经济增长与能源开发独立且不受干扰。

整体而言，这些高层官员的任命反映了特朗普政府未来能源政策的基本走向：通过强化能源生产、提升全球市场控制力和推进环境政策调整，实现美国“能源霸权”的全面战略目标。

▲道格·伯格姆（左）和李·泽尔丁（右）。

另一方面，特朗普竞选期间扬言推翻拜登政府的《通胀削减法案》，势必在新能源汽车与传统能源产业之间引发利益博弈。 特朗普的主张包括结束联邦对电动汽车（EV）的税收抵免、撤销加州的车辆排放豁免权（注：加州是美国新能源汽车市场的重要组成部分），无疑增加了新能源汽车企业在市场推广和政策支持方面的挑战。取消新能源汽车补贴等措施可能会略微影响特斯拉的销售，但将对其在美国的竞争对手造成“毁灭性”的影响，总体而言利好于其竞选伙伴马斯克。

尽管特朗普政府的能源政策调整在短期内可能抑制本国电动汽车行业发展，但从长期来看，市场需求和技术创新仍将是决定能源发展方向的关键因素。即便特朗普政府通过政策调整暂时遏制了电动汽车行业的发展，但全球范围内的能源转型趋势和日益严格的环保法规仍将推动新能源汽车的普及。此外，技术的进步和消费者对环保、节能的认知逐步提升，也会加速电动汽车产业的发展。尽管特朗普的政策可能对短期内的市场竞争格局产生不利影响，但随着全球绿色能源和电动化趋势的深化，美国企业仍可能在技术创新和市场需求推动下实现转型与突破。

▲ 图为美国EVAdoption.com网站对美国电动汽车（EV）从2019-2023年销售情况的回顾（绿色部分）以及2024-2028年的销售情况的预测。垂直的柱状图展示了每年的电动汽车总销量，折线则为每年电动汽车销售份额。

在全球能源竞争日益激烈的背景下，如果美国在能源政策上回归传统，可能导致全球能源转型步伐放慢，新能源汽车行业的前景变得不确定。如今欧洲和中国等国已经加大对清洁能源技术的投资和推动，美国可能会面临在全球能源竞争中的滞后。

第一，全球能源市场逐步进入多极化的时代。 美国的以化石能源为主的能源战略将影响全球能源价格稳定。页岩气技术的持续创新降低了美国的生产成本，但也带来了国际油价波动的风险，影响了传统能源出口国的市场份额。美国能源出口的增加，尤其是液化天然气（LNG）的生产与销售，将改变传统能源供应的地理格局。美国不仅可能在欧洲和亚洲等市场上与传统能源强国如俄罗斯、沙特阿拉伯等进行竞争，还可能成为新兴市场国家如印度和东南亚地区的主要能源供应者。这一变化将导致这些地区的能源进口来源更加多元化，从而减少对单一供应国的依赖。