回顾“十三五”，展望“十四五”：大力推进城市更新，促进首都高质量发展

市规划自然资源委副主任杨浚

过去五年，党中央、国务院相继批复了 北京城市总体规划、城市副中心控规、首都功能核心区控规 ，构建了首都规划的“四梁八柱”，为首都高质量发展、高水平治理做出了高位指引。

在市委市政府的统一领导下，全市上下深入践行首都发展、减量发展、创新发展、高质量发展、以人民为中心的发展理念， 圆满完成了总规实施第一阶段 102 项任务。

北京的城市发展实现了从集聚资源求增长向疏解功能谋发展的重大转变，成为全国第一个实现减量发展的城市。 下一个五年，纵深推进、大力实施减量发展背景下的城市更新行动，已成为“十四五”时期全市的重点工作之一。

总规引领下“十三五”时期

北京城市更新工作回顾

北京的城市更新是千年古都的城市更新，是落实新时代首都城市战略定位的城市更新，是减量背景下的城市更新，是满足人民美好生活需要的城市更新。五年来，市区两级勠力同心、协同并进，推动城市更新迈向聚焦基层、聚焦政策、聚焦实施的新阶段，取得了很多掷地有声的实效。

持续推进老城整体保护，落实老城不能再拆的要求，推动老胡同居民过上现代生活 ，创新 保护性修缮、恢复性修建、申请式退租 等政策，以应保尽保为目标、以更严格的措施、更常态化的制度深化历史文化街区，特别是老城平房区城市更新。

东城区的雨儿胡同 ，在自愿申请式腾退基础上，探索建筑、居民、文化的“共生院”模式，从街巷整治向街区更新转变； 西城区菜市口西片区 ，在保障对保障的基础上，授予城市更新服务运营商“公房经营管理权”，实现了“企业有收益、社区有改善”。

雨儿胡同西口

不断推陈出新的更新政策也为中轴线申遗、历史文化街区保护、重点文物腾退增添了新动力，为街巷环境整治提升、传统院落格局恢复注入了新活力，为擦亮北京历史文化名城金名片赋予了新动能。

坚持以疏解非首都功能为牛鼻子 ，通过拆除违法建设，疏解一般制造业企业、区域性物流基地和区域性专业市场，促进产业新旧动能转换和城市空间布局结构调整。

以 新首钢 为例，通过老工业用地盘活和建筑物、构筑物改造，植入奥运体育元素和创意文化功能，在实现产业升级和功能重组的同时，创造了新型的城市活力空间。

新首钢地区整体鸟瞰图

图片来源：《新首钢高端产业综合服务区南区规划（街区层面）》

为支持工业用地转型升级，北京市出台了《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》，工厂盘活变身创意文化园，国企大院转型人才长租公寓，东城77文创园、西城天宁1号、海淀768产业园、丰台1897科创园等以工业遗产保护为特色，纷纷实现了“华丽转身”。

围绕存量资源的腾笼换鸟和存量空间的留白增绿 ，见缝插针补齐民生设施短板，努力提升公共服务能力、基础设施效率、人居环境品质。

在 京张铁路遗址公园改造 中，规划连通了原9公里铁路沿线的绿地，直接服务周边26个社区、8个高校、31万居民，把分割城市生活的“城市灰色地带”变为市民喜爱的“绿色公共空间”。

京张铁路遗址公园五道口启动区

惠民工程不分大小 ，除了温榆河、广阳谷森林公园、崇雍大街改造提升等大设施、大绿地、大线条的更新项目，我们也积极投身于“小空间大生活——百姓身边的微空间改造行动计划”，拓展优化群众身边的小设施微空间，东四街道一院一策的美丽院落改造、椿树街道的1公里慢行系统、中关村众享荟口袋花园、百子湾路街角的井点小微空间等一大批项目深受欢迎，小成本产生大效益，小空间形成大手笔，我们意识到，补足设施短板、改善基础民生也可以“小中见大”。

小红楼转身众享荟

以大力推行责任规划师制度为抓手， 精准把握社区居民更新改造需求 ，以社会参与、城市治理和共同行动为内涵推动自下而上的城市更新。

以 劲松小区 为例，改造从发放2380份调查问卷开始，按照居民急需的服务“菜单”，引入社会资本，利用闲置低效的存量空间资源开展更新改造，着力提升物业管理水平。同时，街道社区党组织和相关部门一道，打通规划、设计、施工、物业管理的全流程，探索形成了 “党建引领、多元共治，民意导向、有机更新”的新模式 。

劲松西街强弱电架空线入地改造前后对比

目前，全市15区已入驻301个责任规划师团队 ，每个区的责任规划师都给自己起了一个好听的名字，朝阳的“葵花籽”，海淀的“小海师”，丰台的“小蜜丰”，石景山的“小石子”，已经成为城市更新乃至打造共建共治共享社会治理格局中一支不可或缺的专业技术力量，以点带面，以线串联，开展了一系列以需求为导向的城市更新生动实践，不断提升着城市精治共治法治水平。

总的来说，北京“十三五”时期的城市更新突出体现了北京市落实减量发展、推动城市治理的坚强“决心”，通过民意导向、有机更新突出体现了以人民为中心的“初心”。

城市更新与城市治理是 同心、同向、同频 的过程，在推动城市更新过程中，我们切实提升了“用户思维”，逐渐形成了“多点针灸”的智慧治理网络；城市更新是自上而下与自下而上的充分结合，反映出新时代城市高质量发展的新理念新方向，背后是从规划、设计、管理、实施等各个方面都具有领先意义的机制创新的新成果。这是构建首都超大城市基层治理体系的根基基础。

“十四五”时期

北京城市更新工作的新思路、新机制

“推进以人为核心的新型城镇化” 和 “实施城市更新行动” 是“十四五”时期重要的国家战略。 城市更新不仅仅是物质空间层面的拆拆建建、修修补补，而是一项推动城市可持续发展、高质量发展、高水平治理的系统工程， 是“十四五”时期北京落实总规第二阶段任务的重要内容 ，需要充分动员政府、市场、社会力量形成综合规划和一致行动，由需求牵引推动供给侧改革，加强顶层制度设计。主要采取以下四方面的举措：

以推动增量发展向存量更新转变为目标 ，组织编制城市更新专项规划，统筹“十四五”时期城市更新重点区域和核心区平房、老旧小区、老旧工业厂房、低效楼宇和低效园区等重点任务，通过加强分区分类规划引导，推动实现人居环境和城市品质的整体“双提升”。

以推动局部试点更新向区域整体更新转变为目标 ，以控规编制中的规划街区为基本更新单元，以存量建筑为主要更新对象，组织编制存量更新街区控规，以更新街区单元集成更新政策和更新项目，通过实施城市更新行动计划，推动物质空间与城市治理的整体“双提升”。

大兴生物医药基地城市设计效果图

通过完善上述两个层级的规划体系，有力有序建立 “规划加策划、策划转行动、行动推项目” 的城市更新实施框架 。

依托街道社区治理主体、充分发挥责任规划师作用，并适当借助社会组织力量，开展多元主体协商，充分了解市民群众和市场主体在城市更新中的意愿需求，以需求侧牵引供给侧改革。

一方面，强化社区居民、产权单位在城市更新中的主体作用 ，建立“众智+众筹”社区公众参与平台，让社区群众共同查找身边问题、共同规划社区美好愿景； 另一方面，坚持强化街区范围内产权权利人和市场投资人在城市更新中的主体地位 ，建立多元协商工作机制，充分反映市场参与城市更新的意愿需求，推动政府与市场携手共同发力推动城市更新。

深入制定减量背景下的城市更新激励政策 ，统筹研究规划、土地、金融、财税、建设、经营、管理等方面的配套支持政策及配套标准规范，加快推出适用于北京实际的城市更新“1+N”系列文件。

✔ 规划政策 方面，落实全生命周期管理理念，积极推动用地混合使用、建筑空间功能复合利用和功能合理转换，采取灵活的建筑规模鼓励政策；

未来科学城南区站一体化开发项目效果图

✔ 土地政策 方面，积极推动土地租金年租制、五年过渡期政策并以作价出资和作价入股方式探索经营性设施所有权和经营权的分离， 近期还将出台关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见 ，通过持续丰富政策工具，撬动和提高市场主体参与城市更新的主动性和积极性。

聚焦现有存量更新中的痛点难点，加强存量更新利用和利益分配机制的整体性制度重构。

✔ 一方面，重点打通存量更新实施路径 ，重塑存量更新审批流程，并落实放管服要求，推动市级权力下放到区级，为社会资本参与城市更新创造便捷高效的营商环境；

✔ 另一方面，重点建立城市更新推动保障机制 ，进一步完善责任规划师制度、责任建筑师负责制度，用专业力量服务城市更新，用设计创意提升城市品质和空间价值，同时，建立多部门联手的更新项目跟踪协调机制，面对存量更新工作中可能出现的各类新问题、新情况，各部门要主动“向前一步”，从主导者向推动者、服务者转变，为城市更新实施提供持续有力的服务保障。