城市更新大家谈 | 黄卫东：城市更新呼唤治理创新

中国城市规划学会城市更新分会副主任委员，深圳市城市规划设计研究院有限公司总经理兼技术总监，教授级高级规划师

改革开放四十多年以来，中国的快速进步令世界瞩目。但我们也必须看到，伴随快速经济发展和快速城市化，带来一系列社会、经济和环境问题,如公共服务设施供给不足、交通拥堵、水资源短缺、空气污染、生态环境破坏等。当前，随着我国经济由高速增长逐步转向高质量发展，应对这些城市问题，城市建设也逐渐由快速扩展的增量建设，转向以功能完善、品质提升为主的存量改造和增量结构调整并重。

2020年党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出“实施城市更新行动”， 实施城市更新已成为国家推动城市高质量发展的重大战略部署，成为我国城市实现长期可持续发展的重要途径。

城市更新与新城建设不同，城市更新极具复杂性和多元性，面临着经济、社会、历史文化传承等全方位的城市治理挑战，亟须推动面向空间治理的城市更新制度体系改革，通过治理创新促进城市更新实施，助力“以人为核心”的高质量发展。

广义而言，城市更新是城市作为一个有机体在其发展过程中的新陈代谢过程，是一种自我调节的机制。城市更新的具体内涵随着时代背景、城市发展阶段和城市治理方式的不同而不断地演进和丰富。

无论在西方国家还是我国，城市更新的概念内涵均从强调单纯的物质环境的改善逐渐走向强调物质环境、社会、经济、文化的整体复兴。近年来，我国城市更新内涵上更加强调以人为本，在更新目标上更加重视人居环境的改善和城市活力的提升，注重社会公平和高质量发展等多元目标的实现。在更新方式上，由“拆改留”转向“留改拆”的有机渐进更新。

一方面随着我国土地资源趋紧和存量转型发展，城市更新成为空间治理的重要载体和手段；另一方面城市更新是一项及其复杂和系统性的工作，尤其面对愈加复杂的更新目标和多元主体的不同诉求，需要政府、市场和社会等各方力量的参与和协作，统筹多元主体，凝聚发展共识，才能有效推进更新实施。因此城市更新是典型的空间治理，空间治理充分体现了城市更新的本质和内涵。

我国城市更新制度建构表现出两个典型特征：从地方探索试点走向央地互动协作治理，从“政府+市场”二元主导走向政府、市场、业主、公众多元共治的治理结构。城市更新的制度构建需要重点关注以下几个方面：

一是加强城市更新制度顶层设计。 国家层面，拟定指导方针，给予立法保障；地方层面，政策设计需要关注存量空间资产的活化、高效利用，平衡好产业经济、民生保障和生态资源等各类空间资产合理配置；平衡好多元价值取向，加强微更新、公共服务和民生保障类改造的政策供给，推动实现多元更新目标。面对城市存量发展阶段，政府各部门之间还需要改变既往的管理模式，从“串联”走向“并联”，建立多部门协同的“规-建-治”一体化创新机制，才能通过精细化的治理促进城市更新科学、高效、有序推进。

二是体现城市更新的多元价值多和目标导向。 城市更新不能只追求盘活存量空间资产、单一追求土地提质增效，它更是推动城市治理现代化、产业经济转型升级、民生保障、生态修复、历史文化保护与活化等多维、综合应对城市发展问题的系统工程。

三是重视制度构建的地方适应性。 不同城市甚至同一城市的不同发展阶段或针对不同治理对象，城市更新政策体系建构需要适应地方发展阶段和自身特点，其政策设计要突出自身的适应性和创新性，构建符合本地发展特点，有利于提高城市品质和激发城市活力的更新制度和政策。

四是探索适应存量发展的规范标准体系， 加强不同领域与城市更新政策的协同，尤其需要关注历史文化保护、市政工程、低碳节能、韧性城市等领域的相关规范和政策与城市更新实际情况的衔接。

传统城乡规划主要基于政府主导的增量开发模式，通过自上而下的规划传导和严格的用途管控落实规划意图，但在存量建设模式下，规划面临的不再是一张“白纸”，而往往需要面对复杂的产权格局、错综的社会网络和多元利益诉求，致使自上而下的指令型规划在城市更新工作中难以实施，结合各地城市更新实践，迫切需要推动更新规划的转型和创新：

一、构建分层传导的城市更新规划体系。 城市更新规划合理对接国土空间规划体系，面向不同尺度的城市更新空间治理需求，搭建分层传导的体系架构。

二、强化尊重产权基础的规划工作方法。 以存量土地为主要对象的城市更新，面临复杂的产权主体和利益关系，并且利益关系的协调和分配结果将最终反映在具体项目的实施方案中，对城市的功能结构和公共利益产生长远影响。因此更新规划需要对产权基础、产权关系和可能影响实施的问题进行深入研究，既确保产权主体正当、合理的利益分配，又要避免各权利主体对个体利益的不合理追逐导致的公共利益和实施成效受损。

三、形成多元协同治理的工作机制。 面对权益人、政府、开发商等不同主体的多元诉求，更新规划需要发挥统筹多元利益主体诉求的作用，采用更加开放的协同规划方法，建立规范公平的公众参与、促进协商共治的工作机制。只有通过多主体协商、多部门协同、多团队协作，逐步形成发展共识，规划才具有实施性，规划方案形成的过程也是各方达成共识的过程。

四、探索精细化的规划设计和管控体系。 首先，需要开展详细的现状调查、智慧化的体检评估，准确把握要解决的问题; 其次结合不同层面的空间治理需求，面向土地提效、功能优化、配套完善、文化传承、生态修复、利益平衡等复合化更新目标，综合运用多元技术手段、开展针对性深入的专项研究，以细化的规划设计与管控保障实施。最关键的是，规划需要与实施方案同步推进，结合经济可行性研究，合理确定规划指标、制定刚弹结合的城市更新规划管控体系，兼顾系统管控和市场合理诉求。

城市更新的决策过程，是以实施为导向，基于多元复杂诉求下综合博弈的结果。因此传统全能型、封闭式、垂直决策的自上而下的实施路径难以应对人口混杂、空间碎片、高流动性等复杂的治理对象，建立更加开放的公众参与途径和平台，通过多元参与、过程设计、共商共治等机制，实现多元合作的实施路径已成为城市更新实施的必然趋势。因此，更新实施机制的构建需要重点关注以下几点：

一是综合运用协调多元利益平衡的方法。 针对不同的利益诉求，需要将多方博弈凝聚的共识转化成利益协调的实操性原则，鼓励多元主体的参与，并有效保障多元利益诉求的落实。重点聚焦“尊重产权”、“保障公共利益”和“平衡经济可行性”三个目标，可从规划、土地、财政和金融行政管理层面等着手构建协调利益平衡的机制。

二是因地制宜搭建多方参与的协同治理机制。 不同的更新类型，所采用的城市更新实施模式不同，从城市更新实施主体角度，城市更新实施模式分为政府主导模式，政府引导、市场运作模式和政府引导、多方参与模式。无论那种模式，都需要鼓励市场、居民、专家、设计师、城市建设者和运营者一起参与、共同探讨，通过机制构建，保障各方全程参与的渠道更加通畅、参与过程更加开放、决策更加考虑合理的协商要求。

三是建立面向城市全生命周期“规-建-治”一体化的精细化过程管理机制。 城市更新的管理应从结果导向型转变为过程管理型，充分体现城市更新的常态化、渐进式特点，实现城市发展的全生命周期管理，推动城市存量空间资产的活化和有效利用，提高城市精细化管理水平，鼓励多方共同参与，构建共建、共享、共治的长效机制。

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