8月2日，经国务院同意，在交通运输部的牵头下十部委联合发布了《关于鼓励和规范网络租赁自行车发展的指导意见》(以下简称新政)。新政涉及总体要求、鼓励发展政策、规范运营行为、消费者权益保护、发展竞争秩序等五大方面和十七项具体问题，这是一部横跨道路交通、产品责任、工商管理、信息安全、消费者权益、资金安全、城市管理等十余个领域的“鸿篇巨著”，是我国近年来互联网+背景下政府立法和执法的统筹规划依法管理的最新发展成果，在世界范围内尚属首次。
第一大看点：性质定位的明确
以“互联网租赁”重新定位是非常科学的
公众对互联网租赁自行车的称谓“共享单车”，源自早些时候OFO等企业初创互联网+自行车时的理念和做法，当时平台并不生产自行车，所有车源均来自用户分享。不过，在各方资本涌进互联网自行车租赁市场之后，单纯的分享行为已经满足不了社会需求量的增加，平台就逐渐开始自行生产并投放自行车，此时的车源的性质发生变化，在本质上已经不是共享经济层面问题。因此，新政正本清源将共享单车仅作为“俗称”，以“互联网租赁”进行重新定位是非常科学的。
必须值得关注的是，新政并没有局限于“自行车”，而是将“非机动车”作为分时租赁的标的进行明确，这就给了除自行车外的非机动车足够的“想象空间”。实践中，既存在很多共享电单车，也存在像老字号自行车厂商“永久”的电助力车等形式。这样开放性的规定，并非是肯定了电单车租赁在所有城市运营，毕竟新政明确了“不鼓励发展互联网租赁电动车”，所以这就要结合“属地管理”的基本原则，根据地方城市发展特点，“一城一策”的进行管理和服务，例如，地方政府可以根据城市实际情况，自己定性“非机动车”的发展方向，这就保持了立法的张力和宽容度，是非常值得点赞的。
第二大看点：自行车路权回归
将成解决大城市病和绿色出行的重要举措
我国机动车路权规则由来已久，大城市病、拥堵、环保、事故等众多问题都源自机动车的过量发展。二十多年城镇化的经验反复证明，不是越来越多的立交桥和越来越宽的马路就能保证交通的畅通，反倒是足够安全和普及的非机动车道才能吸引更多骑行者，以最低的道路资源满足最多和最环保的出行。新政将“完善自行车交通网络”作为重要部分加以明确，从规划角度到标记设计，从严禁占用非机动车道停车到公共交通的衔接，这都给自行车出行创造了好渠道。
特别是从鼓励公共交通出行的角度看，网络单车的普及将成为公众出行公共交通体系的“润滑剂”，越多和越通畅的自行车体系，是解决公众出行最后一公里的主要抓手，是连接各个公共出行点的“毛细血管”。新政关于自行车路权回归的鼓励措施，必将成为解决大城市病和绿色出行问题的重要举措，所有人都将因此获益。
第三大看点：投放量的问题
投放单车数量不能单由企业“任性”
“单车堵城”已经成为共享单车的主要负面效果之一，若不能解决这个问题，“疏”与“堵”就是一念之间。
首先，单车投放量到底需不需要管。必须肯定，共享单车企业的竞争属于市场问题，应该交由市场解决，不过，过度投放涉及到公共利益问题，这就是政府调控管理的范畴。企业竞争中的逐利行为，追求的不是城市需求单车数量的绝对份额，而是自己企业占有市场的相对份额，在培养用户使用习惯层面，越多的车辆也就意味着越便捷的使用。所以，不管从哪种角度讲，投放单车的数量不能单由企业“任性”，必须引入政府宏观调控。
其次，投放量该如何管。对于这个问题，新政将具体投放量管理权限按照属地管理的原则交给地方政府，地方政府要结合“承载能力、停放资源、公众出行需求”来充分考虑具体总量。互联网时代的管理应该更加科学，大数据、云计算、物联网等相关技术应该被更广泛的应用于政府决策。对于总量问题，政府宏观调控可以借助新技术，在企业数据共享的基础之上完成。
最后，企业服务能力也是决定投放量的重要指标。新政将企业具备的线上线下服务能力、电子围栏技术、用户服务能力、车辆流转能力等能力作为衡量企业是否履行法律责任、社会责任和道德责任的指标，若是企业无法承载这些责任，理所当然的投放量就必须受到自身能力的限制。
第四大看点：解决乱停放问题
“负面清单”、“正面清单”和“电子围栏”解决乱停放
新政对于停放问题规定的“负面清单”、“正面清单”和“电子围栏”等创新性规定，对于解决乱停放问题有着深远而重大的意义。正负面清单和电子围栏并非是简单的规定，而是一个互相支撑的逻辑体系。
第一，共享单车不能仅依靠正面清单。当年各地政府推出的“有桩单车”等公共自行车，大部分都以失败告终，究其原因就在于“有桩”就是限制了用户使用便捷性，很少有人为了解决“最后一公里”出行，却花费800米去找“桩”。因此，新政最大程度吸取了公共自行车的经验，没有单纯限定正面清单。
第二，共享单车不能仅依靠负面清单。负面清单就是停放位置的“底线”，划清了底线，也就明确了合法的停放地点。这一点规定似乎能全面解决单车的停放问题，不过，后续的问题没有办法解决：负面清单的地点往往是用户需求量最大的地方，若是立法不让停放，就会影响出行便利。所以，新政明确了在商业区、公共交通枢纽、居民点等地段的“电子围栏”制度，这些区域的负面清单，用户可以选择停放在依法设立的电子围栏之中，这就最大限度的避免了便捷性的减损，这种设计是非常有人情味和先进的。
第三，电子围栏作用在于衔接正负面清单的空缺。电子围栏耗费大量企业成本和社会资源，不是越多越好，但又因承接正负面清单的空缺而不得不有。新政既将电子围栏作为正面清单的鼓励性规定，又将其设置为在负面清单附近的法定性规定，充分体现出立法的严谨性和实践可操作性。
第五大亮点：消费者权益保护
将用户信息安全放到最高位置
用户的便利和权益是新政的立足点和出发点，主要分为几个方面：
其一，明确企业责任。我国侵权法和电子商务法体系尚未就互联网+平台责任作出明确规定，这就需要平台购买足够的商业保险来化解可能发生的损害。新政将为用户购买商业保险作为平台主要责任之一，强化平台对用户的公开承诺，最大限度保障了用户权益。
其二，用户实名注册是解决未成年人权益保护的重要举措。新政明确平台禁止向12岁以下的儿童提供服务，这就需要首先完善平台自己的实名认证系统，清理违法账号，尽最大努力做到人与账号的一一对应关系。
其三，用户信息安全放到最高位置。新政出台时期正值我国网络安全法实施之时，信息安全是所有新技术发展和应用的前提条件。新政除了明确平台数据保护责任之外，还将再次确立了用户的“数据权”，对平台采集用户信息的范围做出了限定，甚至将主管部门的数据义务也规定其中“主管部门不得将运营企业报送的数据超越管理所必需的范围”，这无疑是履行和落实网络安全法的重要举措。
其四，更好的保护用户资金安全。我国法律并没有对押金的性质作出明确规定，一般认为押金属于抵押性质，所有权并没有转移到商家手中。新政明确了企业自有资金和押金、预付费之间的关系，明确要求企业要开设第三方监管的独立账户，将押金和预付费做到专款专用，不能变相搞集资和资本运作。更重要的是，新政明确了押金“即租即押，即还即退”的原则。这比2015年工商总局出台的《侵害消费者权益行为处罚办法》中“预付费15日退还期限”更进一步，更有利于消费者。
第六大亮点：信用管理的建立
以信用来促进素质经济发展
素质经济是互联网+和分享经济的基础，越高的用户素质，企业和社会成本也就越低，反之，则高额的素质成本将成为新经济形态的羁绊。从这个意义上讲，新经济形态也就是素质经济形态。
新政对素质经济的管理思路非常明确，一是要建立信用管理体系，将用户行为信用记录进行全国数据共享，以信用来促进素质经济发展。二是要建立平台与用户之间的“互评”，用户也可以评价企业信用，好的企业必然收获好的“口碑”，坏的企业则会丧失用户的信任。三是明确了引导用户安全文明用车，从宣传、教育、公益广告、志愿者服务到奖惩措施都做出了具体规定，这一切并非是仅存于纸面，都将集中落实到信用体系建设中来。
作者：朱巍 中国政法大学传播法研究中心副主任、国家信息中心分享经济工作委员会专家委员
