第二阶段（2010~2013年）：多管齐下——建立土地储备机构名录、加强政府资产注入和土地融资的管理
2010年6月，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号，以下简称“19号文”），规定“今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，
学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
”同年7月，财政部、发展改革委、人民银行、银监会发布《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号）进一步明确，19号文中的“今后”是指2010年7月1日以后（含7月1日）；“公益性资产”，是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。
2011年10月，
国土资源部发布的《划拨用地名录》明确能够以划拨方式提供土地使用权的范围
，指出“对于国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施项目，可以以划拨方式提供土地使用权。对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利设施等基础设施项目，应当以有偿方式提供土地使用权”，规范地方政府随意划拨土地的行为。
2012年11月，国土资源部、财政部、人民银行、银监会联合发布《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）加强对土地储备机构及其业务和资金的管理，一是加强土地储备机构管理，将土地储备工作统一归口至国土资源主管部门，并
建立土地储备机构名录
；二是加强土地储备前期开发管理；三是规范土地储备融资行为，指出
列入名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款，贷款期限最长不超过五年。
前期相关政策出台后，城投企业仍存在资产“注水”和过度“包装”等情况，针对这一问题，2012年12月，财政部、发改委、人民银行、银监会四部门出台了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号），重申“不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台，
地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序，不得将储备土地作为资产注入融资平台公司。
”此外，《通知》规范了地方政府将土地注入融资平台公司的方式，“以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。融资平台公司经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设或转让原划拨土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，
不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。”
2013年4月，银监会发布《加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发[2013]10号）要求各银行业金融机构遵循“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，
严格控制平台贷款投向，与土地融资相关的贷款投向为“符合《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）要求，已列入国土资源部名录的土地储备机构”，
就此进一步加强了土地融资行为的监管和风险控制。
2009年以来，城投企业更多的承担了地方政府以基础设施投融资建设的方式来拉动经济增长的重要职责，其融资需求空前高涨。土地融资作为城投企业融资的重要手段，主要包括以下方式：一是城投企业获得了地方政府大量的土地注入（其中包括熟地、生地和公益性土地等），资产规模迅速扩张，再以土地资产向银行等金融机构抵押借款；二是部分地区的土地储备机构利用储备土地融资并将资金转移至城投，将用于储备项目的资金用于其他用途，如基建、保障房建设等；三是城投企业承担土地储备职能，直接作为土地储备主体，以政府注入的储备土地抵押贷款。总之，城投企业和土地储备机构职能上有所重叠、分工不明确，城投企业以土地进行大量融资，导致地方政府性债务快速攀升。
为遏制地方债务规模快速膨胀，自2010年起国家密集发布各项全国性政策文件，一方面禁止将公益性资产（包括学校、医院、公园、广场、市政道路、水利设施等）和储备土地资产注入城投企业，规范地方政府将土地注入城投企业的方式；另一方面规范土地融资行为，如建立土地储备名录、加强土地储备前期开发管理、严格控制平台贷款的流向，通过加强对土地储备机构、业务和资金的管理，逐步厘清城投企业和土地储备机构的关系。
