政策解读 | 《关于推动乡村地区空间规划管理全覆盖 服务首都乡村振兴和高质量发展的通知》

导 读

近日，北京市规划自然资源委印发了《关于推动乡村地区空间规划管理全覆盖 服务首都乡村振兴和高质量发展的通知》（京规自发〔2024〕145号，以下简称《通知》）。《通知》从七个方面明确了做好首都乡村地区规划管理工作的目标方向和政策要求，既是北京市为贯彻2024年中央一号文件、自然资源部1号文件精神出台的落实文件，也是为解决乡村地区规划实施中重点难点问题而研究制定的政策举措。为更好地宣贯《通知》内容、在实际工作中运用各项政策工具，现对《通知》内容进行解读。

答：一是落实国家层面的新理念新要求 。2024年中央一号文件第十五条提出“增强乡村规划引领效能”。随后自然资源部、中央农村工作领导小组办公室联合印发《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》（自然资发〔2024〕1号，以下简称“自然资源部1号文件”），全面贯彻落实2024年中央一号文件精神，用好“千万工程”经验，从“加强县域统筹”“分类有序推进村庄规划编制”“发掘地域资源资产优势”“加强规划和土地政策融合”“引导农民参与村庄规划编制”“健全村庄规划编制和实施保障机制”六个方面明确工作要求，为各地科学编制村庄规划指明了方向。中央一号文件、自然资源部1号文件明确了国家层面的新理念新要求和改革方向，对于北京市做好乡村地区规划工作具有重要的指导意义，需要市级层面积极响应国家层面政策要求，结合北京市实际，提炼转化为具有可操作性的政策措施，指导各区有序落地执行。

二是解决北京乡村振兴和乡村地区高质量发展的现实需求和实际问题 。乡村地区是承载首都生态安全和粮食安全、促进城乡融合发展和实现乡村振兴的重要区域。市委、市政府作出实施“百千工程”工作部署，对发挥规划引领作用、实现首都乡村振兴和乡村地区高质量发展提出了更高要求。当前，北京市乡镇国土空间规划还在加快组织审查报批过程中，村庄规划编制批复较早，不能及时适应当前乡村振兴发展新需求，一定程度上影响了规划在乡村地区建设治理活动中统筹引领和支撑保障作用的有效发挥。以解决实际问题为导向，《通知》着重解决了三方面问题： 第一，解决乡村地区规划审批依据的问题 ，回答乡村地区项目实施“用什么作为规划依据”“如何提供规划依据”的问题； 第二，解决乡村地区各类项目实施路径的问题 ，回答乡村地区各类项目如何审批、如何落地的问题； 第三，解决乡村地区规划实施政策保障的问题 ，回答在实施管理中如何用好政策，发挥规划和土地政策融合效益的问题。

三是支持鼓励各区开展探索实践 。调研发现，各区在乡村公共公益设施建设、乡村休闲综合体建设运营等方面，已经开展了一些探索实践，形成了一些好经验好做法，可供各区相互借鉴。在此基础上，《通知》鼓励各区进一步结合自身特点开展多元路径探索，既为各区实践创新指明了方向，又为激发乡村发展活力留出了探索空间。如《通知》第五条鼓励各区探索优化乡村地区项目审批管理的程序机制、鼓励各区探索建立规划“留白”机动指标保障制度；第六条鼓励各区加强规划和土地政策有机融合，从用好现有土地政策、统筹三生空间、优先盘活利用存量建设用地、完善规划“留白”机动指标机制、开展乡村空间设计等方面持续开展探索实践。

答： 《通知》第一条强化了规划的法定作用，进一步明确乡村地区各类国土空间规划的地位和作用，为分类有序做好规划编制和实施提出总体要求。

根据北京市“三级三类”国土空间规划体系，乡村地区的国土空间规划主要包括乡镇国土空间规划、乡镇集中建设区控制性详细规划（以下简称“乡镇集建区控规”）和村庄规划。其中：

乡镇国土空间规划 是国土空间规划体系中的总体规划，统筹指导乡镇规划建设以及自然资源保护、修复、开发和利用等工作，是乡村地区实施国土空间用途管制和用地审批的依据。乡镇国土空间规划由所在区政府组织编制，乡、镇政府负责具体工作，由区政府报市规划自然资源主管部门组织审查后报市政府审批。

乡镇集建区控规、村庄规划 是国土空间规划体系中的详细规划，是对具体地块用途和开发建设强度等作出实施性安排，是具体开展国土空间开发保护活动、进行各类建设工程审批的法定依据。在乡镇集中建设区内，编制控制性详细规划，由区政府会同市规划自然资源主管部门组织编制，按程序报市政府审批。在集中建设区以外乡村地区，编制村庄规划，由乡、镇政府组织编制，经市规划自然资源主管部门派出机构组织审查后报区政府审批。

各区应充分发挥规划实施的主体责任，坚持先规划后实施，整体谋划国土空间开发保护格局，统筹生产、生活、生态空间布局，坚持区域协同、城乡融合，不断提升乡村地区空间治理水平。

答： 《通知》第二条要求加快推进乡镇国土空间规划报审进度，明确了提高审查报批效率的具体举措，为乡村地区用地审批提供依据。

一是工作目标上，实现年内有需求的乡镇国土空间规划应编尽编、应审尽审、应批尽批 。《通知》提出力争今年实现乡镇国土空间规划覆盖率（取得规划批复或通过市级联审会）达到80%左右。优先推进新市镇、“百千工程”示范村、重点功能区、重点项目所涉及乡镇国土空间规划的审查报批。

二是工作质量上，要求各区落实主体责任，提高规划编制质量和实效 。《通知》要求各区政府要严把规划编制质量关，一方面严格落实上位规划刚性管控内容，统筹好全区人、地、房总量，做好全区资源任务匹配，强化规划的整体统筹；另一方面精准对接各乡镇发展实际需要，与各类项目做好衔接，强化规划的可实施性。

三是工作方式上，多措并举提高编审报批效率 。《通知》鼓励各区对于地理单元、产业联动、资源任务统筹等方面关联度强、紧密度高的乡镇，可以采用“多镇联编”“多镇联报”等多种方式。例如，平谷区大华山镇和熊儿寨乡、房山区北部沟域佛子庄等五乡采取了联编、联报的工作方式，有效提高了规划的编审效率。市规划自然资源委将采取线上审查、线下工作营等方式，精简审查环节，压缩审查周期，提高审查报批效率，充分服务保障各区实施管理需求。

答： 《通知》明确了乡镇集建区控规按需编制和结合不同发展需求深化编制的要求。

一是编制方式上 ，《通知》强调乡镇集建区控规可以针对乡村地区不同发展阶段和发展需求按需编制，可以单独编制，也可以与乡镇国土空间规划同步编制、同步报审。没有需求的可以暂不编制，其中近期有项目实施的，可依据乡镇国土空间规划直接编制规划综合实施方案，按程序报批后作为项目审批的依据。

二是编制内容上 ，《通知》提出乡镇集建区控规可以根据需要确定编制深度，为支持保障各区近期项目快速落地，在项目方案成熟稳定的前提下，可以深化编制到地块深度。没有项目安排的地区做好底线管控和弹性引导，具体按照《北京市控制性详细规划实施管理办法（试行）》（京政字〔2021〕38号）的要求进行管理。

答： 自然资源部1号文件提出，“多规合一”改革前已批准的村庄规划，经评估符合要求或补充完善后符合要求的，可继续使用。考虑到目前北京市村庄规划已经基本编制完成，《通知》明确了村庄规划不需重复编制。

一是用好原有村庄规划成果，解决村庄规划“有没有”的问题 。2023年市规划自然资源委组织各区对已批村庄规划与乡镇国土空间规划进行套合，《通知》明确套合后的村庄规划报区政府批准后可以继续沿用，报送方式上可以单独上报也可以整体打包上报。同时，《通知》要求评估套合工作要结合乡镇国土空间规划深化优化村庄建设边界，确保村庄规划符合“三区三线”、自然灾害风险防控线、历史文化保护线等底线管控要求。

二是运用好“通则管理”方式，进一步解决村庄规划“好不好”的问题 。2024年中央一号文件明确提出村庄规划不需要编制的可在县乡级国土空间规划中明确通则式管理规定。自然资源部1号文件提出“通则式”规划管理规定，要明确村庄建设边界以及“三区三线”、自然灾害风险防控线、历史文化保护线和风貌特色等控制引导要求，纳入县乡级国土空间规划，依法报批后作为乡村规划建设管理依据。《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69号）明确未编制村庄规划的，可依据县或乡镇“通则式”的国土空间规划管理规定，核发乡村建设规划许可证。这是国家层面关于乡村地区规划管理的一项政策创新，是加快实现乡村地区空间规划管理全覆盖的一种有效方式。

《通知》提出各区可结合实际需要，围绕功能完善、结构优化、系统重塑、特色彰显、品质提升等方面内容，进一步统筹研究制定村庄风貌特色、安全韧性、公共服务设施和交通市政基础设施等专项规划或专项研究，提炼形成“通则式”规划管理规定，与原有村庄规划叠加使用。统筹运用“村庄规划”和“通则管理”两种方式，对原有村庄规划进行优化完善和整体提升。

三是《通知》提出对于确有需求的重点发展村庄，可采取单独编制或多村联编的方式进一步深化编制村庄规划，解决更好支撑乡村地区高质量发展的问题 。各区在落实北京市“百千工程”工作部署关于“积极推动示范村片区化、组团式、带状型发展，强化串点成线、连线成片、集群提升”的有关要求时，可将产业联动、文化带建设、沟域经济发展、山区安全韧性等作为重点，按需组织编制示范片区村庄规划。如顺义区赵全营镇北郎中村作为全市第一批示范村，带动周边东绛洲营村、后桑园村、前桑园村和稷山营村四个提升村，开展了多村联编探索，实现更大范围的资源统筹和要素整合。

答： 《通知》强调对于有助于推进首都乡村地区发展和乡村振兴的各类项目要应保尽保，要适应当前乡村地区减量提质、绿色发展的新要求，在符合北京城市总体规划、各区分区规划确定的刚性底线约束和空间管控要求前提下，进一步提高项目审批的效率，结合各区乡村地区现有规划工作基础，分情形、分类别明确各类项目的审批依据和实施路径。

一是 《通知》明确对于已经编制规划的地区，应依据规划进行项目审批。可依据的规划包括已批准和通过市级联审会的乡镇国土空间规划、乡镇集建区控规，以及已经套合完善并报区政府批准的村庄规划。《通知》参照《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）关于国土空间规划正式批复前过渡期管理的做法，结合北京市实际，开展政策创新。按照“急用先审、保障发展”的原则，明确已通过市级联审会的乡镇国土空间规划、乡镇集建区控规，在数据库复核通过并封库的前提下，可以作为规划审批的依据，进一步为各区项目审批提供支撑。未经套合且未经区政府批准的村庄规划不能作为规划依据。

对于暂未编制规划的地区，符合《北京市规划和自然资源委员会关于加快推进重点项目规划实施的意见（试行）》（京规自发〔2023〕91号）第二条规定情形的重点项目，编制规划综合实施方案，按照文件规定的报审程序执行。

二是 《通知》强调村庄建设边界对于支撑乡村地区规划建设活动管控的重要作用，按照村庄建设边界内外分别明确审批依据和实施路径。村庄建设边界内的空间范围是实施村庄开发建设的主要区域，原则上应引导建设活动向村庄建设边界内集中布局。

在村庄建设边界内，要合理统筹布局和时序，有序推动规划实施。 农民住房类项目 ，按照《北京市人民政府关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》（京政发〔2020〕15号），统筹考虑生态控制线、城市开发边界和城乡建设用地总量控制目标，合理安排宅基地用地，执行宅基地用地相关标准和建房设计管控要求，分区分类落实村民户有所居。 新建村级公共公益类项目 ，按照《北京市规划和自然资源委员会关于规范乡村公共公益项目建设管理简化优化用地及工程规划审批的指导意见》（京规自发〔2022〕331号），对于村委会、幼儿园等10类公共公益类项目，各区可按照文件规定简化优化用地及工程审批流程，补齐乡村地区公共服务设施短板，改善民生需求。 乡村产业以及其他确需建设的项目 ，按照《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69号）关于“优化乡村建设许可管理”“简化乡村建设规划许可审批流程”等要求，各区可探索优化项目审批管理的程序机制，适当简化项目规划审批手续，支持乡村地区产业发展。

在村庄建设边界外，要科学合理确定项目选址，逐步探索完善实施政策路径。符合点状配套设施政策的农业高科技、种业高科技、农村一二三产融合发展等直接服务于农业生产的项目，按照北京市规划和自然资源委员会、北京市发展和改革委员会等四部门联合印发的《关于加强点状配套设施用地管理促进乡村振兴的指导意见（试行）》（京规自发〔2023〕168号）执行。其他对于空间区位有特殊需求、确需在村庄建设边界外选址的零星文化旅游设施、景区配套设施、邻避设施等项目，按照自然资源部1号文件要求，坚持村地区管，鼓励市区联动，在符合耕地保护等政策要求、合理确定项目可行性和必要性的前提下，综合运用乡镇国土空间规划“留白”机动指标，逐步探索打通项目实施路径，规范审批流程。

三是 《通知》强调各类项目批准后，要及时将规划成果和审批数据纳入国土空间规划“一张图”，应用新技术手段不断提高乡村地区规划实施管理效能。

答： 当前北京市进入减量发展到高质量发展的新阶段，面对国家层面对于规划土地政策融合的新举措以及各区对于用地政策保障的新需求，需要分类保障、精准施策，在时间维度上加强有效引导和精细管控，不断提升规划统筹引领和政策支撑保障能力。因此，《通知》从六个方面提出鼓励各区结合自身实际积极开展探索实践创新。

一是 《通知》鼓励各区综合运用全域土地综合整治、“平急两用”公共基础设施建设、点状配套设施等政策，积极推进试点示范项目，加强乡村振兴用地保障。各区可充分运用国家层面“平急两用”政策，结合实际需要在项目实施中嵌入“平急两用”功能，借助国家层面用地支持政策，多渠道实现项目用地保障。

二是 《通知》鼓励各区通过城乡建设用地增减挂钩、土地综合整治、土地资源整理等方式，对零散、低效、闲置的用地进行盘整，腾挪和释放一定建设用地指标，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村地区生态保护修复，引导各类建设用地高效集聚、非建设空间要素合理有序布局，优化生产、生活、生态空间格局，让各类空间“各得其所”。

三是 《通知》鼓励各区优先盘活利用存量建设用地，探索乡村地区建设用地兼容和农业、生态空间复合利用，提高空间资源利用效率。鼓励按照《自然资源部办公厅关于印发〈乡村振兴用地政策指南（2023年）〉的通知》（自然资办发〔2023〕48号）规定，对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，在满足户有所居、优先补齐乡村公共服务设施的前提下，发展乡村民宿、电子商务等农村产业。鼓励各区在符合北京市相关政策要求的前提下，积极探索对农业、生态空间复合利用的新模式。

四是 《通知》鼓励各区在完善规划“留白”机动指标保障制度的基础上，进一步结合北京市实际情况探索建立建筑规模指标流量池，在不突破全区建筑规模总量的前提下，在各乡镇之间、乡镇与新城之间、村与村之间统筹使用新增建筑规模指标。《通知》鼓励各区建立区级指标统筹使用管理机制及实施细则，在合理匹配人地房等各项指标的前提下，做到规模指标投放和经济社会发展实际需要有效匹配，提升空间资源要素的供需适配性。

五是 《通知》鼓励各区结合自身实际细化规划编制要求，创新规划实施政策，在市级统一要求基础上，可以根据实际需要适当精炼简化乡镇国土空间规划、村庄规划和规划综合实施方案的编制内容，在守住空间底线的前提下，通过制定区级政策、管理通则、实施细则等加强时间维度的有效引导和精细管控。《通知》鼓励各区以实用性为导向，经济社会高质量发展需要什么样的规划，就编制什么样的规划，让规划真正成为“能用、好用、管用”的规划。

六是 《通知》鼓励各区因地制宜开展乡村空间设计，深入挖掘村庄自然资源和历史文化内涵，突出地域特色和比较优势，协调好城镇、村庄与周边山、水、林、田、湖等重要自然景观资源的关系，塑造山清水秀、体现北方民居特色的村镇特色风貌，注重传统村落的保护与发展，加强对现状村庄肌理、风貌、建筑、古树等文化价值评估，优化提升乡村空间价值品质。

答： 《通知》要求健全和完善乡村地区规划实施管理保障机制，发挥部门合力，引导多方共治，共同推进乡村振兴。

一是 《通知》强调建立健全政府领导、市级部门统筹、区级主责、乡镇落实、村民和集体组织全程参与的规划实施保障机制。市规划自然资源委将加快健全乡村地区实施管理机制，完善乡镇国土空间规划全面批复前过渡期的保障措施，按照规划报审阶段分类加强乡镇国土空间规划的管理工作。

二是 《通知》要求各区要落实村地区管责任，将乡镇国土空间规划和村庄规划实施情况作为规划体检评估的一项重要内容，逐步完善规划编制、审批、实施、维护、监督全周期管理机制。各区应结合本区实际情况和管理需求，建立村庄规划动态维护机制，优化村庄规划实施管理。依托国土空间规划基础信息平台，将村庄规划成果及时纳入国土空间规划“一张图”，应用新技术手段加强对乡村地区规划实施管理的支撑。市规划自然资源委将会同各区进一步提高乡村地区国土空间规划数字化管理整体水平，提升基层治理能力，提高规划编制、审批、实施和管理效能。