《土壤污染防治法》系列解读一：新制度对非制造业的附带性影响

《土壤污染防治法》（下称“新法”）共七章九十九条，明确了“预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与”的土壤污染防治原则。作为配套，新法规定了一系列土壤污染防护、风险管控与修复领域的新制度。其中“土壤污染重点监管单位名录制度”、“建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度”以及“污染者担责制度”是本文讨论的重点。

新法要求设区的市级以上地方生态环境部门制定本行政区域内土壤污染重点监管单位名录，向社会公开并适时更新。被列入名录的企业将承担三项日常义务及一项特殊义务。其中：三项日常义务包括：（1）严格控制有毒有害物质排放，并进行年度报告；（2）建立土壤污染隐患排查制度，保证持续有效防止渗漏、流失和扬散；（3）制定实施自行监测方案，并将监测数据报生态环境主管部门。作为监管措施，生态环境部门将定期对名单内企业周边土壤进行监测。

作为特殊义务，当名录内企业拆除设施、设备或者建筑物、构筑物时，其应制定土壤污染防治工作方案，报地方生态环境、工业和信息化主管部门备案并实施。

对于未履行上述义务的企业，生态环境部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门可责令其改正，处二万以上二十万以下的罚款。在某些情况下，如造成严重后果的，可处二十万以上二百万以下的罚款。如企业拒不改正的，可责令停产整治。

除了土壤污染防治的日常及特殊义务外，新法设置了“土壤污染重点监管单位”（下称“重点监管单位”）的生产经营用地在用途变更或者土地使用权收回、转让的前置条件，即土地使用权人有义务按规定调查土壤污染状况。土壤污染状况调查报告需作为不动产登记资料交不动产登记机构，并报当地生态环境部门备案。

新法未对“重点监管单位”的判断标准给出具体指引。但从“重点监管单位”的提法及义务的相似性来看，“土壤污染重点监管单位名录”可能与目前实施的“重点排污单位名录”类似。根据《重点排污单位名录管理规定（试行）》及《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》，现有的重点排污单位多为有色金属、石油化工、焦化、电镀、制革等行业以及从事危险废物生产、贮存、处置及利用的企业以及运营维护生活垃圾填埋场或焚烧厂的企业。

此外，在国务院于2016年印发《土壤污染防治行动计划》（“土十条”）之后，部分省市已发布“土壤环境重点监管企业”名单 [1] ，其中也以石油化工、废物处理、金属电镀企业为主。可以预见，新法项下的重点监管单位亦可能以上述行业内的企业为主。因此，如土地流转、银行借贷或收购兼并等商业活动涉及前述行业，相关利益方应将土壤环境风险纳入商业考量。

[1] 如上海市环境保护局已于2017年底发布了第一批共32个土壤环境重点监管企业名单。

新法针对农业用地与建设用地的土壤污染风险管控及修复分别作了规定。对于建设用地，新法实施“建设用地土壤污染风险管控和修复名录”(下称“风险管控和修复名录”)制度。省级生态环境部门将根据土壤污染的风险管控、修复情况会同其他相关部门制定该名录并适时更新。

新法规定，被列入风险管控和修复名录的地块，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地，且未达到风险管控、修复目标以前，该地块上禁止开工建设任何与风险管控、修复无关的项目。毋庸置疑，关于土地用途的限制将极大地影响土地的流转及价值。

被列入风险管控和修复名录的地块，土壤污染责任人应按照国家相关规定及土壤污染风险评估报告的要求，采取相应的风险管控措施（包括地下水污染防治）并定期向生态环境部门报告。如该名录内地块需要实施修复，土壤污染责任人有义务结合土地利用总体规划及城乡规划编制修复方案，报地方生态环境部门备案并实施，修复方案中亦包括地下水污染防治的内容。

风险管控、修复活动后完成后，土壤污染责任人应另行委托有关单位评估风险管控效果、修复效果，并将评估效果报告地方生态环境部门备案。对于达到风险管控、修复目标的地块，土壤污染责任人或土地使用权人可以向省级生态环境部门申请将该地块移出名录。

概括而言，名录的制定流程为：(1)对于土壤污染状况普查、详查和监测、现场检查表明有土壤污染风险的建设用地地块，地方人民政府生态环境主管部门应当要求土地使用权人按照规定进行土壤污染状况调查；此外，用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前也应按照规定进行土壤污染状况调查。（2）前述土壤污染状况调查报告应当报地方人民政府生态环境主管部门，由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门组织评审。（3）对土壤污染状况调查报告评审表明污染物含量超过土壤污染风险管控标准的建设用地地块，土壤污染责任人、土地使用权人应当按照国务院生态环境主管部门的规定进行土壤污染风险评估，并将土壤污染风险评估报告报省级人民政府生态环境主管部门。（4）省级人民政府生态环境主管部门应当会同自然资源等主管部门按照国务院生态环境主管部门的规定，对土壤污染风险评估报告组织评审，及时将需要实施风险管控、修复的地块纳入建设用地土壤污染风险管控和修复名录，并定期向国务院生态环境主管部门报告。

可见，省级生态环境部门会同自然资源主管部门有权将需要实施风险管控、修复的地块纳入名录，但对于名录内的哪些土地需要实际修复，或只需要风险管控，新法未明确指出有权机关的层级。关于此，仍有待实施细则或行政实践给出答案。

其中，“普查”是指生态环境部会同国务院其他相关部委每十年至少开展一次的全国性土壤污染状况普查。例如，2005年4月至2013年12月间，我国开展的首次全国土壤污染状况调查。 [2] “详查”是指国务院相关部门以及设区的市级以上地方政府根据本行业、本行政区的实际情况开展的土壤环境污染详查活动。“监测”是指国家统一规划土壤环境监测点所获得监测结果。“土地使用权人自行调查”包括重点监管单位在转让其生产经营用地时土地使用权人有义务进行的土壤污染状况调查。

[2] 首次普查发现我国在全国范围内土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。工矿业、农业等人为活动以及土壤环境背景值高是造成土壤污染或超标的主要原因。此外，全国土壤总的超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。污染类型以无机型为主，有机型次之，复合型污染比重较小，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%。

“谁将承担责任”永远是企业最关心的问题之一。根据新法，土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。总的来说，该规定与2016年环境保护部令第42号中关于“谁污染，谁治理”的原则一致。 [3] 此外，对于责任人主体发生变更的情况，新法规定由变更后承继其债权、债务的单位或者个人进行土壤污染风险防控及修复并承担费用。

新法规定，当建设用地的土壤污染责任人不明确或存在争议时，应由地方生态环境部门会同自然资源部门一同认定。同时，新法也考虑到了土壤污染事件的特殊情况，如污染历时较长、成因复杂，可能出现无法认定土壤污染责任人的情况。在此情况下，新法规定由土地使用权人实施土壤污染风险管控和修复。但对于新法实施之前产生的污染，如果土壤污染责任人无法认定，新法规定土地使用权人可以申请土壤污染防治基金用于土壤污染风险管控和修复。

但值得注意的是，新法似乎并没有涉及当责任人下落不明或者资不抵债时的处理方式。是由政府建立的土壤污染防治基金承担费用还是由其他主体（例如土地使用权人）承担责任，此点仍有待明确。

[3]《污染地块土壤环境管理办法（试行）》（环境保护部令第42号）第10条。

在世界范围内，一部环保法律对非制造行业产生附带影响的“蝴蝶效应”并不鲜见。在大洋彼岸的美国，1980年出台的《全面性环境对策、赔偿及责任法案》（Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA, 1980)，又称“《超级基金法》”（Superfund Act）） [4] 。该法将土地/场所/设施所有人一并纳入潜在责任人（Potentially Responsible Party）的范畴，并要求其承担受污染土地的修复费用 [5] 。因此，美国银行业、地产开发商、甚至于普通的购房者，在从事土地抵押、开发以及流转时十分注意就目标地块的土壤污染情况开展尽职调查，以避免潜在的高额修复费用。 [6]

无独有偶，我国的《土壤污染防治法》亦存在可能影响土地价值以及承担土壤修复费用的规定。因此，有必要就其可能对房地产开发、银行金融及收购兼并活动造成的影响加以探讨。

[4] 见 美国环保署（Environmental Protection Agency）网站, https://www.epa.gov/superfund/superfund-cercla-overview （2018年10月18日访问）。

[5] 见 Environmental Law and Policy (Third Edition), Richard L. Revesz 著 （第692-699页）。

[6] 在美国，修复被污染的土壤需要大量资金。据美国政府问责局（the U.S. Government Accountability Office）统计，截止至2009年财年，美国环保署（EPA）在75块严重污染地块(sites with unacceptable exposure)上支出30亿美元，在164块遭受未知污染的地块（site with unknown exposure）支付12亿美元。见https://www.gao.gov/products/GAO-10-380