北大教授谈信息公开：政府还能做得更好

记者 苑苏文

2月15日傍晚，北京大学法学院教授沈岿收到环保部政府信息公开告知书（下称《告知书》），对申请政府信息公开的燃石油焦发电项目的五个相关问题予以答复。

元旦前后，华北平原地区遭遇长时间雾霾，民间对雾霾成因出现多种猜测。其中，国家能源局和环境保护部2016年12月6日发布的《关于严格限制燃石油焦发电项目规划建设的通知》（下称《限制石油焦项目规划》）引发关注。此项通知不止对燃石油焦发电项目规模予以限定，还规定京津冀鲁、长三角、珠三角等大气污染防治重点区域和重点城市，禁止审批建设自备燃石油焦火电（含热电）项目。

石油焦是石油炼制过程中的副产物，具有含碳量高、硫份高、含有重金属化合物的特点。作为工业燃料时，多为硫含量超过3%的高硫石油焦，其燃烧发电产生的大气污染物易对环境产生较大影响。《告知书》指出，硫含量低于3%，即为低硫石油焦，是生产电解铝用阳极、炼钢用电极等的原料，是一种重要资源。

石油焦对大气污染贡献如何？民间出现多种猜测。1月5日，沈岿向国家能源局和环境保护部提起政府信息公开申请，要求对国内燃石油焦火力发电项目数量、燃石油焦来源、此类电厂污染监测数据、燃石油焦发电与雾霾关联、《限制石油焦项目规划》的背景信息等五个问题予以答复。

接受财新记者采访时，沈岿透露，能源局在15个工作日之内就给出了回复，而环保部也在15个工作日给出了延迟回复的通知，并在延迟期限内给出了回复。

对于受到广泛关注的燃石油焦发电项目数量、石油焦来源、监测数据等信息，上述部门并没有给予正面回复。环保部在雾霾对燃石油焦发电是否致霾做出了“对区域大尺度重污染天气而言，影响不大”回应。

而对于《限制石油焦项目规划》的背景信息，两部门均有答复：因为《大气污染防治计划》对石油焦发电项目没有提出明确要求，在煤炭消费和燃煤电站总量控制目标的约束下，部分地方和企业提出是否允许新建燃石油焦发电项目的疑问。为此，环保部和能源局联合出台上述通知，是为了严格限制此类项目规划建设。“出发点是防患于未然，杜绝高硫石油焦滥用”。

呼吁官方掌握燃石油焦发电项目数据

两部门皆回应称对国内石油焦火力发电项目数量、石油焦来源、污染数据不掌握。

环保部《告知书》解释称，燃石油焦火力发电项目，一般为石油焦与煤掺烧，掺烧比例各不相同。目前，环保部已建立国控重点污染源自动监控平台，由于污染源相关监测数据是按照行业分类，火力发电项目监测信息无燃料信息，无法区分哪些是燃石油焦发电项目，故无法提取燃石油焦发电项目数量和污染物排放监测数据相关信息。

然而，沈岿认为，从《限制石油焦项目规划》的贯彻和落实方面，能源局、环保部等监督部门应当掌握以上数据。

如何汇总燃石油焦发电项目的信息，沈岿建议环保部从环评批复入手。他留意到，《限制石油焦项目规划》第五条中指出，利用当地副产的石油焦并经充分论证确有必要的，须根据环评批复及相关污染物排放标准同步安装高效脱硫、脱硝和除尘设施，满足国家火电厂大气污染物排放控制要求。

沈岿称，毫无疑问，利用当地副产的石油焦的项目应该是经过环评批复的，这或许可以成为统计的突破口。“那么，从环保部加强监管的角度看，尤其是从上级对下级的环评批复的监督角度看，是否能够通过对各地的环评批复，来了解各地做的的燃石油焦项目？”

他还认为，要满足国家火电厂大气污染物排放控制要求，就应当掌握这个燃料信息。“如果你不掌握这个燃料信息，又怎么去单独贯彻执行这个文件呢？”

此外，《限制石油焦项目规划》第七项中提到了“省级能源主管部门会同环保、国家能源局派出能源监管机构等部门对本地区燃石油焦发电机组的规划、建设、运营等环节实施闭环管理，确保燃石油焦发电机组各项条件满足有关要求。”沈岿指出，“闭环管理”意味着国家有关机构也应当掌握数量等方面的具体信息。

在《限制石油焦项目规划》第八项中，还提到“燃石油焦发电项目要根据环评批复及相关污染物排放标准规范制定企业自行监测方案开展环境监测，接受环保部门监督并公开相关监测信息。”沈岿认为，掌握具体数据，才能让政府部门跟踪评估政策实施情况，并对燃石油焦发电项目进行独立、单独的考察。

燃石油焦发电若达标排放则影响不大

对于人们最关心的燃石油焦发电项目是否致霾，环保部《告知书》做出了回应： 2016年全国火电行业燃用石油焦烟粉尘、二氧化碳、氮氧化物排放量分别是0.2万吨、1万吨、1万吨左右，分别占全国排放总量的0.01%、0.05%、0.05%。“对区域大尺度重污染天气而言，影响不大。”

《告知书》指出，这是由专家“基于火电行业大气污染物排放标准限值要求”得出的结论。

何为火电行业大气污染物排放标准限值要求？告知书并没有特意做出解释，但其在前一段写道，“2011年，我部修订了《火电厂大气污染物排放标准》（GB13223-2011），要求燃石油焦的发电锅炉参照燃煤锅炉排放标准执行，为达到新的排放限值要求，燃石油焦电力企业大都开展了脱硫、脱硝、除尘改造，大气污染物排放量显著下降。”

沈岿透露，1月23日，环保部做出延期通知的前一天，环保部大气司相关人士与他电话沟通，并告知目前燃石油焦的发电项目主要是石油炼化企业“自发自用”的副业。“他们自备电站锅炉，把石油焦是炼化之后出来的副产品和煤掺杂着烧，烧出来的电厂子自己用，不是独立的项目，是打包在石油炼化企业项目里的。”

能源局的答复则称，“并未规划核准或审批过燃石油焦发电项目。”

信息公开方式符合最新精神

沈岿认为，能源局和环保部依法给予他答复，体现了信息公开、回应广大公众关切的精神。

“我对国家能源局和环保部能比较积极主动地回复我的申请，还是比较满意的。”沈岿说，政府信息公开申请发出后，一些政府部门和学界人士曾指出，他的第五个询问政策出台背景的问题，带有咨询性质。《政府信息公开条例》没有提出，在研究和实务中，纯粹咨询性的申请，政府可以不予答复。

不过，2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》和实施细则中，提到了“政务公开”的概念，指出政府不仅现存的信息要公开，还要决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。

“传统的《政府信息公开条例》提到的相当于结果公开，最新的精神比政府信息公开条例更加深入，对保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权都是有更加重要的意义。”沈岿说。

政府还能做得更好。沈岿希望，对于大气污染控制等环境保护议题，相关的各级政府和各个有关部门都能更加积极主动地公开相关信息。“在北京一段长时间的雾霾期间，各种各样的关于雾霾的信息满天飞，但是权威部门的信息非常少，在这种时期，相关的政府部门更应该更加积极主动地公开信息。”

沈岿认为，政府公开信息不应只依赖于定期的新闻发布会，还可以采取更加多样的方式，让正确的信息扩散更广。此外，公开的内容也不应该仅仅是结果，“不止公布政策本身，同时也应该包括政策的基本说明。”

“这样能让老百姓更好地理解专业术语的背后的信息，体量政策背后的考虑。从而进一步加强政府的可信度和执行力。”他说。■ 

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