10月29日，据路透社透露，中国正酝酿在下周批准一项在未来数年内增发超过10万亿元人民币（约合1.4万亿美元）的债务计划，其中，包括6万亿人民币用于应对地方政府债务风险，4万亿专项债券用于购买闲置土地和房地产。若唐纳德·特朗普（Donald Trump）在美国大选中胜出，这一财政方案或将获得更多支持。
十四届全国人大常委会第十二次会议11月4日至8日在北京举行，而2024年美国总统大选将于11月5日举行，预计北京时间11月6日中午可基本确认选举结果。人大常委会的会议时间恰逢美国总统大选投票周，这为中国政府提供了更大的灵活性，在11月8日的人大常委会闭幕式上，预计新的财政增量政策将正式亮相，前期财政部提到的“拟一次性增加较大规模债务限额”、“中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间”的政策“靴子”将正式落地。结合即将落地的政策，如何看待路透社消息呢？
地方债务风险是当前我国“三大风险”之一，防范化解地方政府债务风险是事关发展和安全、事关财政可持续发展的重大问题，必然也是当前财政政策的重点着力点，化解地方债务可以充分发挥地方政府投资带动能力，稳定地方经济大盘。我国主要通过债务置换方式来化解地方政府债务，大致可分为三个阶段：
根据财政部关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明，2014年末地方政府负有偿还责任的债务余额15.4万亿元，地方政府或有债务（包括政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务）8.6万亿元，地方政府性债务达到24万亿。
由于债务规模的逐步扩大，2014年，国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）指出：“各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构”。2015-2018年，地方政府累计发行12.2万亿置换债用于置换地方债务。第一轮债务置换最重要的特点是置换已纳入政府债务管理的非债券形式债务，因此本轮置换的债务不属于隐性债务，仅是将非债券形式的地方债务转化为债券形式。
2018年8月，中共中央、国务院发布了《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发[2018]27号，以下简称“27号文”），明确隐性债务的定义、风险管理、化解任务等。为此，财政部开展了建制县区隐性债务化解试点，通过发行置换债来化解隐性债务。该阶段可分为两小阶段：2019年，7个省份共发行置换债券1907.9亿元，除江苏外，贵州、湖南、内蒙古、云南、辽宁、甘肃 6 个省份被纳入建制县隐性债务化解试点；随后，财政部继续开展了全域无隐性债务试点，主要是发行特殊再融资债为北京、上海和广东清除隐性债务，2020年12月-2021年9月，建制县隐性债务化解试点扩围，26个省份合计发行6278亿元特殊再融资债券。
2023年7月，中共中央政治局会议指出：“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案，创造条件加快化解地方融资平台债务风险”，主要方式是通过发行特殊再融资债和特殊新增专项债用于偿还隐性债务，到2024年9月已经发行1.5万亿特殊再融资债和1.1万亿特殊新增专项债。
2024年10月，国新办新闻发布会指出：“中央财政在2023年安排地方政府债务限额超过2.2万亿元的基础上，2024年又安排1.2万亿元的额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款等。”预计2024年地方政府债务规模将达到3.4万亿元。
本次增量财政政策延续了上述三个阶段的债务置换理念，是27号文布置的隐性债务化解任务的进一步落实。27号文提出用五至十年的时间化解地方政府隐性债务，即隐性债务的化解最晚时间是2028年底。国办函[2024]“134号文”和“150号文”则将隐性债务化解的最晚时间提前至2027年6月。
根据人大财税研究所的测算数据，2018年底我国地方政府隐性债务规模应在21.39万亿元-45.14万亿元；根据国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告，截至2023年末，地方政府债务余额40.74万亿元，其中一般债务余额15.87万亿元、专项债务余额24.87万亿元。再结合财政部发布会相关表述，目前隐性债务余额应该不低于10万亿元。根据最新的政府会议精神和各项监管政策，隐性债务置换是必须按期完成的。从现在开始到2027年6月，只有不到3年的时间。因此本次财政增量政策预计会用3年左右的时间，将隐性债务全部进行置换。
根据路透社的消息，预计置换额度为6万亿元，其中一部分将通过特别国债筹集。考虑到当前存量隐性债务的规模，3年筹集6万亿元人民币在预期之内，甚至考虑到每年的财政限额政策，可能会更积极。若政策落地，地方政府的债务压力将得到很大缓释，将促使更多的资金投入到区域经济发展当中，进一步巩固基层“三保”；此外，部分额度通过特别国债方式进行筹集，将真正降低地方政府债务负担，也与财政部提到的中央举债空间较大相符合，中央财政助力地方财政，将形成合力，在发展中逐步解决问题。
为防范和化解房地产风险，稳定社会预期，10月12日财政部发布会已提出了土地储备专项债、支持收购存量房优化保障性住房供给、优化完善相关税收政策等三方面的政策支持，为防范化解房地产风险提供了政策工具。
根据路透社的消息，预计安排4万亿专项债券用于购买闲置土地和房地产。土储专项债的重启可以调节土地供给结构，有利于减轻地方政府通过城投与地方国企托底土地价格的压力，通过土储专项债直接用于土地开发，加快土地收入的资金回笼。此外，土储专项债用于偿还隐性债务项目的政府拖欠工程款，将有助于提高地方施工企业流动性，增强未来新建项目动力，带来新的经济增长点。而支持收购存量房、优化保障性住房供给，是当前房地产宏观政策的政策延续，即完善租购并举的住房制度，加大保障性住房建设和供给，为以后房地产新模式提供了新的工具选择，有助于进一步化解存量住房风险。
路透社消息还称，若唐纳德·特朗普（Donald Trump）在美国大选中胜出，这一财政方案或将获得更多支持。2024年美国总统大选将于11月5日举行，预计北京时间11月6日中午可基本确认选举结果。我国人大常委会通常每两个月举行一次会议，即在偶数月的下半月。根据5月份发布的2024年议会工作日程，原计划在10月份召开一次常委会会议，按最新公告，常委会时间调整为11月初，此次会议时间恰逢11月5日美国总统大选投票周，这为中央政府提供了更大的灵活性，可根据大选结果调整财政方案。
从美国大选结果预测来看，总统候选人特朗普胜率似乎更高。总统候选人特朗普对华贸易主张征加60%的全面关税，重点领域100%增加关税；主张美元主动贬值，避免其他国家通过美元汇率贬值增加出口竞争力的机会。根据中信证券研究报告《海外政策专题（14）—特朗普政策思路2.0：贸易政策与规则篇》（2024-08-06）的简单估算，假设60%对华关税确实发生，或直接拖累我国出口约8.3个百分点，对经济增长的拖累约为0.9个百分点。若进一步考虑到我国企业可能借道东盟、墨西哥等国绕过贸易限制，最终对我国整体出口和经济增长的拖累或小于上述估算值。
同时，在11月7日，美联储将会公布11月利率决议，根据CME“美联储观察”数据，美联储到11月降25个基点的概率为94.8%。若美联储继续降息，一方面会降低中国的汇率压力，另一方面会刺激海外资本的回流。
若特朗普当选美国总统或降息不顺畅，预计我国会采取更大规模的财政刺激政策。
10月12日，财政部曾提到四项政策工具——“较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务”“发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本”“叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳”“加大对重点群体的支持保障力度”。
更大规模的刺激政策可能会从“发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本”和“加大对重点群体的支持保障力度”两方面进行补充和支持，是否会在下周人大常委会中进行公布，可以有所期待。
作 者：
胡恒松（财达证券副总经理、
河北金融学院教授
）
罗 强（
城投之家常务理事、财达证券债券融资部董事总经理
）
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