清朝政治运作的一条暗线，很多人并不知情

不过，秘密政治也会有运转失灵的时候。比如廷寄，恰恰 因为其秘密性，不像明发上谕具有明确的法律效力，可能会遭遇尴尬处境。 洪杨事变初起，清军一触即溃，大有土崩瓦解之态势。关键时刻，因母丧回湖南守孝的书生曾国藩，拍案而起，只手补天，挽救了大清王朝。咸丰七年，他向清文宗奕詝抱怨：“臣前后所奉援鄂、援皖、筹备船炮、肃清江面诸谕，皆系接奉廷寄，未经明降谕旨。外间时有讥议，或谓臣系自请出征，不应支领官饷；或谓臣未奉明诏，不应称‘钦差’字样。”廷寄好比国家领导人私信某官员，责成他处理某事，其他官员眼红，不愿意配合，就有理由了：俺没收到正式通知，哪知道怎么回事！

同样，由于奏折的非公开性，即便皇帝在朱批中已经允准的建议，仍然需要以题本的形式公开上奏。有时候报告同一政事的奏折与题本同时拜发，一般奏折会先到。乾隆三十八年，关于一件大案，浙江巡抚三宝先上题本，数日后才呈递奏折，为此清高宗弘历下旨申饬，称其“缓急倒置”。 个中奥秘，就是皇上要尽可能抢在官僚机构之前，第一时间掌握情况。

雍正年间，清世宗胤禛一方面大规模推广奏折，使其逐渐取代题本，成为中央决策最重要的依据，另一方面并不打算以暗线完全代替明线，相反，刻意维护以内阁为枢纽的明线，其表现就是将内阁升为正一品衙门。此举的含义，可以透过雍正八年的一份上谕，看得清清楚楚。

胤禛首先说明，既然有了题本，为什么还需要奏折：“督抚一人之耳目有限，各省之事，岂无督抚所不及知，或督抚所不肯言者？于是又有准提（提督）镇（总兵）藩（布政使）臬（按察使）具折奏事之旨。即道员、武弁等，亦间有之。无非公听并观之，欲周知外间之情形耳。”提督、总兵是各省绿营的最高长官，品级大致与总督、巡抚相当。各省总督、巡抚、提督、总兵、布政使、按察使是雍正年间有资格上奏折的官员的主体。此外，也有个别道员和总兵以下的武官获此殊荣。 所谓“公听并观”，就是让各省高级官员相互揭发，或者越级发表意见，从而将控制权牢牢把握在皇帝一人之手。

胤禛的高明在于，他深知，奏折固然能使他绕过井然有序的官僚体制，直接掌握地方的一举一动，但理性的行政层级系统一旦崩溃，政治运作会陷入混乱：

凡为督抚者，奉到朱批之后，若欲见诸施行，自应另行具本，或咨部定夺。为藩臬者，则应详明督抚，俟督抚具题或咨部之后，而后见诸施行。若但以曾经折奏，遂藉口已经得旨，而毅然行之，则如钱粮之开销、官员之举劾，以及苗疆之军务、地方之工程，诸如此类，督抚皆得侵六部之权，藩臬皆得掣督抚之肘矣。行之日久，必滋弊端，为害甚巨，不可不防其渐也。

督抚可以绕过部院，通过奏折直接跟皇上联系，这一制度设计的妙用是使得天子可大权独揽。如果各地督抚只以这种方式处理政务，那就意味着六部名存实亡，中央机构形同虚设，这种情况下，作为一个国家，怎么整合各省？再如布政使、按察使是督抚的下属，如果他们不把督抚放在眼里，自作主张，越级跟皇帝商讨政事，督抚却不知情，地方不就乱套了吗？

早在即位初，胤禛对此就有清醒认识。雍正元年，他在福建布政使黄叔琬的奏折上批示：“ 虽许汝奏折，不可因此挟制上司，无体（‘体’指上下级体制）使不得。 若督抚有不合仪处，只可密密奏闻，向一人声张亦使不得。一省没有两个巡抚之理，权不画一，下重上轻，非善政也。……奏不可频，恐尔上司疑忌。”通过奏折，胤禛让下级监视上级，但颠覆层级结构又是他不愿看到的。

所以，上引雍正八年谕旨强调，尽管你已经私信我了，我也批准了，还得再走一遍正规程序。 督抚根据情况，要么上题本，要么跟六部协商。藩臬则要向督抚详细汇报自己的想法，由督抚上题本或者咨询六部。担心行政体制崩塌是胤禛虽钟情暗线，却坚持不废明线的第一个原因。

他接着谈到了第二个原因：

各省文武官员之奏折，一日之间尝至二三十件，或多至五六十件不等，皆朕亲自览阅批发，从无留滞，无一人赞襄（协助）于左右，不但宫中无档案可查，亦并无专司其事之人，如部中之有司员、笔帖式、书吏多人，掌管册籍，翻阅规条，稽查原委也。朕不过据一时之见，随到随批。

所谓“无一人赞襄于左右”，不过是制造自己无所不能的神话， 但这里描绘的君主抛开官僚机构，单凭一己之力统治国家会带来的风险，是实实在在的 。国家行政运作，依赖规则，并需参考以往类似事件的处理方式，档案的重要性就体现在这里。而奏折只是臣下和皇上个人私下交流的工具，哪怕皇帝三头六臂，再加几个帮手，也不可能代替长期依托档案工作的专业化机构。胤禛很清楚，自己的个人考量可能会有很大欠缺，坦陈“不过据一时之见，随到随批”。 一道行政命令的发布，要经过层层审批，虽然繁琐，也是为了保证其合理性。奏折在绕过官僚机构的同时，也绕过了防止出错的制度设计。秘密性是把双刃剑，能使皇帝摆脱官僚机构的束缚，前所未有地掌控政局，但也会使皇帝的个人决策面临急剧增大的错误风险。 官僚体制是安全阀，抛弃安全阀无异于自取灭亡。奏折得到朱批肯定，还要再走正规程序，就是为了让相关部门起到把关的作用，以避免决策失误。

为防止安全阀失灵，“凡折中批谕之处，不准引入本章，以开挟制部臣之渐”。督抚上题本或跟六部协商时，不得透露皇帝的批示。道理很简单，皇上都同意了，谁还敢说个不字？所谓“挟制部臣”，是担心督抚以圣旨为名，“恐慌部院九卿，令人不敢开口”，从而使君主的错误决策，失去了矫正机会。这不是胤禛有意放弃独裁，而是保障行政合理性的必然要求。

谕旨的最后，是对地方官员的警告：“若督抚提镇等，以此愚弄属员，擅作威福，准属员据实揭报，或该部，或都察院，即行奏闻。若属员等以此挟制上司，肆志妄行，着该督抚提镇等，即据实参奏。” 皇帝借奏折破坏现行制度，树立个人权威，同样，地方官员也可以利用朱批突破制度的限制，为个人谋私利。胤禛明白，尽管秘密政治使独裁者如虎添翼，但不加以管控，等于引火自焚。

奏折的保密性还会带来另一个潜在风险。胤禛继位没几天，就颁布了一道谕旨：

军前（前线）将军、各省督抚提镇等处所有皇考朱批谕旨（即朱批奏折），俱着敬谨封固进呈。若抄写、存留、隐匿、焚弃，日后发觉，断不宽宥，定行从重治罪。京师满汉大臣、官员，凡一切事件有皇考朱批谕旨，亦俱着敬谨封固进呈。目今若不查取，日后倘有不肖之徒指称皇考之旨，捏造行事，并无证据，于皇考圣治大有关系。嗣后朕亲批密旨，亦着缴进，不可抄写存留。

康熙年间，奏折抄录副本留存军机处的制度尚未建立， 这天底下独一份的绝密文件，因为朱批的存在，拥有了巨大的潜在能量，一旦被“不肖之徒”利用，后果难以想象 。 如果有人伪造朱批，也无从辨别真假。雍正朝建立了录副制度，但副本深藏宫中，只供决策参考，不足以防范地方上借此招摇撞骗。 所以胤禛一上台，就把奏折回收当成头等大事来抓。