理论研究 | 坚持规划引领，持续深化京津冀空间布局协同

党的十八大以来,党中央把促进区域协调发展摆在更加重要的位置,习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动了京津冀协同发展等一系列区域重大战略。站在京津冀协同发展十周年的新起点上，三地规划自然资源部门深入贯彻落实习近平总书记关于京津冀协同发展的重要讲话和重要指示批示精神，面向建设中国式现代化先行区、示范区的总目标， 充分发挥规划引领作 用，立足首都功能服务保障，强化空间布局协同，推动现代化首都都市圈建设，共同打造以首都为核心的世界级城市群。

规划引领协同发展

京津冀协同发展是首个区域发展国家战略，核心是通过疏解北京非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发的模式，走出一条中国特色解决“大城市病”的路子。2015年6月，《京津冀协同发展规划纲要》印发执行，提出构建 “一核、双城、三轴、四区、多节点” 为骨架的区域空间格局，有序疏解北京非首都功能，推动交通、生态、产业等重点领域率先突破。2017年9月，《北京城市总体规划（2016年-2035年）》获党中央、国务院批复同意。新版城市总体规划紧密衔接京津冀协同发展规划纲要，打破传统行政区划限制，从区域协同的角度认识和谋划首都发展，放眼京津冀广阔空间腹地更好服务保障首都功能，进一步优化区域空间结构和生产力布局，携手津冀两地建设以首都为核心的世界级城市群。

具体来看，北京城市总体规划以疏解非首都功能为“牛鼻子”，坚持疏解整治促提升，提出 “一核一主一副、两轴多点一区” 的城市空间结构，明确了核心区功能重组、中心城区疏解提升、北京城市副中心和河北雄安新区形成北京新的两翼、平原地区疏解承接、新城多点支撑、山区生态涵养的规划任务。同时，围绕京津冀协同发展目标，在规划文本中设置单独篇章，将京津冀协同发展规划纲要有关要求细化传导。例如，促进北京与周边地区融合发展，加强跨界发展协作和共同管控，建立大中小城市协调发展、各类城市分工有序的网络化城镇体系；强化京津双城在京津冀协同发展中主要引擎作用，对接支持河北雄安新区规划建设，形成北京中心城区、北京城市副中心与河北雄安新区功能分工、错位发展的新格局等。

新版城市总体规划实施过程中，涉及京津冀协同发展的重大任务进一步细化落实。如《北京城市总体规划实施工作方案（2017年-2020年）》提出，加快实施通州区和廊坊北三县地区整合规划、北京城市副中心建设、北京大兴国际机场建设等，涵盖了重点地区专项规划编制、区域交通基础设施建设、生态环境协同治理等多个协同领域。在第一阶段各项任务顺利完成的基础上，2022年3月，城市总体规划实施第二阶段（2021年-2025年）工作方案印发，提出继续发挥北京“一核”的辐射带动作用，强化“两翼”联动格局，接续推动京津冀协同发展重点任务实施。

2023年底以来，《河北省国土空间规划（2021-2035年）》《天津市国土空间总体规划（2021-2035年）》先后获国务院批复同意并印发实施，津冀两地在规划文本中均安排了单独章节论述协同发展举措。三省市深化落实京津冀协同发展国家战略的空间规划底盘更加坚实，三地共同推进规划自然资源领域协同的路径也愈发清晰。

规划协同机制不断完善

2023年5月，习近平总书记第三次主持召开深入推进京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，京津冀协同发展进入全面深化拓展的新阶段。为贯彻落实习近平总书记重要指示精神，完善三地协同工作机制，北京市、天津市、河北省联合组建京津冀协同发展联合工作办公室，形成了“17+1”专题工作组平台，涵盖交通、生态、产业、科技创新、国土空间规划、毗邻地区等多个重点协同领域。

在京津冀联合办总体工作框架下，三省市规划自然资源部门总结吸收以往常态化工作对接经验，形成了国土空间规划协同专题工作组工作机制，明确了三地共商原则，建立了多层级多类型的会议制度，三地规划协同的内涵和形式更加丰富，跨省市规划管理协作机制进一步完善。专题工作组成立以来，通过高频次的调研对接和人员互访，三地形成了更加紧密的工作格局。在自然资源部指导支持下，三地从跨界地区协同走向全域协同， 形成了用地“现状一张图”和三区三线“底线管控一张图”，为全面落实全国国土空间规划纲要、合理优化区域国土空间开发保护格局奠定了坚实基础。

与此同时，三地规划自然资源部门依托专题组工作机制，将协同领域进一步延展到地理测绘、不动产登记、名城保护等方面。如三地共同签署战略合作协议，编制完成京津冀协同发展系列专题地图，促进京津冀测绘地理信息资源共享利用，充分发挥测绘地理信息数据要素保障作用；签订“京津冀＋晋蒙”合作框架协议，加快推动不动产登记“跨省通办”落地；跨部门发布京津冀地区主要历史文化资源分布图，深化历史文化名城协同保护等。

编制现代化首都都市圈空间协同规划

首都都市圈以首都为核心，同时承载了京津冀协同发展、疏解北京非首都功能、建设河北雄安新区和北京城市副中心、缩小南北差距等重大使命，在政治、经济、生态、安全等各方面均具有独一无二的战略机遇和治理逻辑。 按照京津冀党政主要领导座谈会工作部署，北京市规划和自然资源委员会牵头国土空间规划协同专题工作组，会同天津市规划和自然资源局、河北省规划自然资源厅组织编制了《现代化首都都市圈空间协同规划（2023年-2035年）》（以下简称《首都都市圈规划》）。

经梳理，国内都市圈规划一般为发展规划，由地方政府组织编制，经国家发展改革委审查同意后，由省级人民政府印发实施。2021年4月，《南京都市圈发展规划》成为全国首个获国家发展改革委正式复函同意的都市圈规划，由江苏省、安徽省人民政府联合印发。2023年10月，《广州都市圈发展规划》《深圳都市圈发展规划》获国家发展改革委复函同意，由广东省人民政府印发。2022年9月，上海市、江苏省、浙江省人民政府联合发布《上海大都市圈空间协同规划》，该规划由上海市规划和自然资源局、上海市发展改革委牵头编制，苏浙两省相关城市的规划自然资源和发展改革部门共同参与，重在凝聚地方层面协同共识。

表1 国内主要都市圈规划批复印发情况

正值京津冀协同发展战略实施十周年，三地共同编制《首都都市圈规划》起到承前启后和发挥先手棋的作用。编制内容上，《首都都市圈规划》深化落实京津冀协同发展规划纲要、全国国土空间规划纲要等上位规划要求，有效衔接首都规划体系的各项规划以及京津冀国土空间规划等各部委牵头开展的相关领域规划，横向贯通三省市（国土空间）总体规划。同时，在系统总结既有规划、政策、宝贵经验的基础上，《首都都市圈规划》紧密衔接三省市未来重点工作，后续实施的项目任务也将纳入京津冀三地协同发展工作体系。

需要关注的是， 首都都市圈是京津冀城市群的核心区域和必由阶段，两者的功能定位和发展目标既有相同性，也存在差异性。 如首都都市圈具有鲜明的首都特色，聚焦北京非首都功能疏解承接和首都功能优化提升；京津冀城市群更体现区域协同发展特点，聚焦世界一流城市群建设。相较于京津冀全域尺度的城市群规划，当前《首都都市圈规划》更侧重于构建紧密协同发展的空间格局。

不同于国内主要都市圈规划，《首都都市圈规划》突出以首都为核心，深化落实京津冀协同发展国家战略和首都规划各项要求，既是首都规划体系中区域层面的专项规划，也是京津冀协同发展战略框架下的子规划。编制过程中，依托京津冀联合办平台机制，充分吸收各协同专题工作组研究成果，将发展规划与空间规划内容相结合，既包含产业、交通、生态、公共服务、文化旅游、安全韧性等重点领域，又“多规合一”统筹在同一张空间底图上。通过多圈层的空间指引，促进三地功能布局优化、创新链产业链融合、基础设施互联互通，从而有效推动资源配置效率最优化和效益最大化，形成落实党的二十届三中全会精神的创新实践。如规划提出，通勤圈聚焦职住协同，功能圈聚焦疏解提升，产业协同圈聚焦产业分工；充分利用北京科技创新资源富集、天津先进制造研发能力突出、河北资源充裕等优势，因地制宜发展新质生产力；加快形成京津冀快速交通网络主骨架，强化首都都市圈交通主廊道建设等。