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道果完成，自然安静

黄奇帆自述：刚到重庆第一年的遭遇战，烂尾楼、高息贷，还有一件事我气得拍了桌子

星涛投资 · 公众号 · · 2024-06-01 07:00

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作者：黄奇帆

来源：《重组与突破》

当企业积弊深重，难以用常规办法解决时，人们往往会想到重组。重庆市原市长黄奇帆在其五十余载的工作历程中，参与、主导了一系列重组，从中他深刻领悟到重组的真谛与妙趣：其真谛在于资源优化配置、体制机制创新，其妙趣在于「随心所欲不逾矩」「柳暗花明又一村」。

今天给大家分享黄奇帆上任重庆市副市长时遇到的一系列难题，从中你能看到二十多年前一个政府高级官员解决民生问题的细节，也会看到一些至今仍然存在的发展难题。

《重组与突破》引言：

写在前面——从上任之初的遭遇战说起

2001年10月12日，星期五，是我到任重庆市副市长的日子。当时的重庆，GDP（国内生产总值）仅1900多亿元，财政收入不到200亿元，正处在底子薄、矛盾多、任务重的发展「破冰期」。上任后的一年里，许多急事、难事接踵而来，考验着我这个「新官」。

得益于多年形成的重组思路和实践经验，我不回避矛盾，迎难而上，见招拆招，将矛盾一一化解。至今回忆起来，过往种种情形仍历历在目，令人回味。

点金烂尾楼

一座烂尾楼，36次上访

重庆市委、市政府毗邻办公。报到当天，我路过市委大院，只见门口围着两三百人，黑压压一片，明显是上访的。把自己安顿好后，我顺口问了一句：「这些上访群众是从哪里来的？」马上有人回答：「是地铁中心花园的上访者。」

过了大约一个月，一天下午，我正在单位办公，忽然听到市政府门口吵吵闹闹，起身一看，又是一堆人围着。一打听，还是地铁中心花园的上访者。

事情已经过去一个月了，怎么还没解决？于是，我把当时分管稳定的办公厅副主任叫到办公室。

他说：「这个地铁中心花园是1992年开建的房地产项目，包括高层住宅、写字楼和商铺。1997年，由于开发商资金链断裂，成了烂尾楼，1000多户居民的钱套在了里面。为了讨说法，随后4年里，他们36次到市委、市政府上访。市政府有关副市长、秘书长，大大小小的协调会开了不下20次，大家都感觉很棘手，拿不出有效的解决方案，因此只能暂时把老百姓劝回家。可问题得不到解决，过一段时间老百姓又会来，如此反复，成了老大难。」

听了他的简要介绍，我初步判断，这是一起烂尾楼坏账造成的信访积案，就接着问：「按照你掌握的情况，这个项目是否存在严重的资金‘跑路’，就是开发商有没有拿银行贷款去炒股、赌博，造成项目亏空？构不构成刑事案件？」

这位同志回答：「开发投资量与实物量大体平衡，开发商的资金基本沉淀在项目上了。」

我当即决定：「你通知项目相关单位，包括银行、施工单位、房管局、重庆市建设委员会（简称市建委），还有法院、公安等方面的同志，今晚七点半开会，我先听听情况。」

晚上七点半，我一进会议室，就看见房间里满满当当坐了70多个人。我之前只是说「相关单位」，怎么会有那么多相关单位？原来这件事前后协调了20多次，各方面的单位、部门都搅了进来，全成了相关单位。

见状，我就让大家分别发言，报告地铁中心花园纠纷的来龙去脉。

开发商玩的是「空手道」

原来，地铁中心花园的开发商是个小老板，玩的是「空手道」，其本身资本金不足，完全靠负债造楼。这个项目位于解放碑，建筑总面积近10万平方米。1992年，重庆工程造价比沿海地区低得多，每平方米仅2000多元，整个项目建完要花2亿多元。那么这个小老板是怎么运作的呢？

首先，征地动迁要补偿。他跟居民说：「暂时先不补偿，你们到亲戚朋友家里借住，等3年后房子造好了，我给你们分新房。3年过渡期里，我每年再给你们动迁费15%的高利息。」既然有钱拿，将来还能住新房，那么动迁居民自然乐意。而且，最初3年，大家确实拿到了高利息，所以相安无事。

其次，工程建设要花钱，他就用土地作为抵押向银行贷款。银行答应贷给他1.64亿元，但要求利息必须是15%，而且放款之初就扣一年利息，即2400多万元，这就是俗称的「砍头债」。他饥不择食，当即答应，从银行拿到了1.4亿元。

最后，还差6000多万元，他就搞售房返租，承诺20%的回报率，这实际上是一种变相的非法集资。于是，800多户购房者上了套。

等勉强凑够了2亿元，他就开工搞建设。但房子刚刚建到七八层时，建筑施工就用了1亿多元，而支付给动迁群众、售房返租户和银行的高利息，又用去几千万元，因此资金很快就见底了。

1997年，银行见开发商连续两年都不能还本付息，遂起诉到法院，申请冻结资产。这样一来，开发商彻底变成了穷光蛋。老百姓的高利息没了着落，就找他算账。后来发现找他没用，就开始到政府上访。这个项目涉及1000多户老百姓，3000多人，每次只要出动10%，就是300多人，足够「包围」市政府了。因此，1998年以后，关于地铁中心花园的集访就没间断过。

惯常办法行不通

其实，这件事性质很明确，就是项目业主骗了百姓、坑了银行。按照惯常思维，有两种办法。

一是把开发商控制住，强制开发商还钱。但现在开发商没有钱，抓了也没用，死扣还是解不开。

二是为了社会稳定，政府出钱兜底。但当年市级预算内财政收入还不到100亿元，财政本来就吃紧，没钱兜底。再说，政府有钱也不能这么做，因为这么做毫无道理。

既然两条路都走不通，事情就僵住了。大家都想解决，但都束手无策，开了20多次协调会也没能破局。各方胶着，都没有办法。

打破僵局只能靠重组

我边听大家发言，边思考。地铁中心花园位于重庆最好的地段，如果10万平方米的房子能建造好，当时可以卖出4亿多元，是物有所值的。

但问题是，开发商东拼西凑的2亿多元，其中一半以上付了各种高利息，现在还拖欠银行贷款本金1.64亿元、拆迁户补偿款和售房返租户购房款1.2亿元、施工单位工程款3000万元，加上1997年以后拖欠的银行利息和老百姓的利息、租金6000多万元，总共是约3.7亿元。同时，要建好房子，后续还得花6000万元。如果有人接手，总计需要投入4.3亿元，而房子卖完大体可以回收4亿多元，基本没得赚，哪有人肯干？

重组追求的是多方共赢，任何一方的利益严重受损，重组都推不动。

具体到这个项目，战略重组者是「救生员」，即便不求赚大钱，起码也要有利可图；银行贷款是国家资产，也不能血本无归；老百姓挣钱不易，更不能让他们承担坏账。按照这样的逻辑，我提出了解决方案。

第一，银行贷款本金要收回，但高利息取消。面对空手套白狼的房地产商，银行违规放高利贷，搞的还是「砍头债」，本身运作就不规范，理应予以纠正，使其受到惩罚。而且，为了维护社会稳定，拍卖烂尾楼所得的款项要优先清偿老百姓和工程队的欠账。那样的话，银行1.64亿元贷款的本金清偿率可能低于10%。所以，我告诉银行，这个企业是个「要饭」的企业，如果重组，银行还有可能收回本金和国家法定的正常利息，就别指望收取高利息了。那天，经过认真的讨论，银行接受了100%还本保息的方案。

第二，拖欠施工单位的3000万元工程款必须如数偿还，否则就会出现欠薪连环套。对此，施工单位当然满意。

第三，足额偿还老百姓的1.2亿元补偿款和购房款，但15%~20%的高利息不能作数。按照中央治理金融「三乱」的清偿政策，对售房返租户只能还本。拆迁户则按照补偿款加银行法定利息来清偿。因此，如果老百姓曾经有3年收到过15%~20%的利息，那么必须从补偿款里抵扣回来。总体上，归还老百姓的部分，连本带息大概是1亿元。

这三个减法算下来，项目债务就由3.7亿元「消肿」为2.1亿元。战略重组者只需支付2.1亿元就能拿到产权，之后再花6000多万元把房子建好，总成本也不过2.7亿元。而建好的房子出售时，应该可以卖到3亿~4亿元，总体上有利可图，重组者自然就有动力。

这个「烫手山芋」国企要先接

重组思路定了，下一步最重要的是找人接盘。

按理说，处理烂尾楼有利可图，如果有民营企业老板愿意挑头，肯定首先让民营企业来做。但当时没人相信烂尾楼里有「黄金」，都认为这是「烫手山芋」，避之唯恐不及。否则，问题早就解决了，老百姓也不用经年累月地上访，市政府更不用一次次开会协调。

其实，这样一个矛盾多、问题复杂的烂摊子，也只有让国有企业来接盘才能「普度众生」。当时，重庆市城市建设投资（集团）有限公司（简称城投公司）的负责人就坐在我对面。他也是刚到城投公司不久。

我对他说：「这2.1亿元你出，明天就把楼盘接过去，春节前先还掉欠1000多户老百姓的1亿元。」这位负责人听了我的指令，看起来很惊讶，明显不愿意蹚这趟浑水。他说：「黄市长，你不了解情况……」我打断他的话：「过去不了解，现在了解了，你按指令办就行了！」

他本来还想说什么，听我这么一说，面对我这个新来的副市长，也不好再开口。其他人也不再说话了，只是暗自交头接耳。

短短一个多小时，我就做出这样的决定，现在回想，当时很多人肯定觉得这个决定是轻率的，甚至是荒唐的。

结局皆大欢喜

这件事是2001年11月中旬定下来的。在随后的一个多月里，欠老百姓的1亿元被陆续分发到了1000多户老百姓手中。

到了2002年1月，我印象中正好是重庆市人民代表大会闭幕的时候，地铁中心花园的拆迁户再一次来到市政府。他们送来了一块匾，感谢市政府帮他们讨回公道，了却了多年心愿！这是他们最后一次来访，这件事从此风平浪静。

后来的事情还有一点戏剧性。

实际上，城投公司并没有真的掏出2.1亿元现金。清偿老百姓的1亿元，当然是城投公司直接掏腰包。然而，欠银行的8000多万元，由于债务主体变更了，银行对城投公司这个新业主很有信心，不急于马上收回贷款本金，甚至还愿意再借给城投公司几千万元，帮助其把楼建造好，城投公司可以等房屋销售变现以后再还钱给银行。拖欠建筑施工单位的3000万元工程款，由于施工单位不着急要钱，只要求继续承建工程，这样施工单位最后拿到的钱远不止3000万元。

所以，城投公司真正需要立马掏腰包的，就是给老百姓的1亿元。城投公司通过处置这个烂尾楼项目，还赚了一笔钱。最后，这成了一件皆大欢喜的事情。

这样一个具体的重组操作，解决了一个久拖未决的信访积案，既给市委、市政府分了忧，又指挥国有投资平台救苦救难，表现出了应有的担当。

由点及面的大突破

其实，当时像地铁中心花园这样的烂尾楼，重庆主城就有70多座，都是难啃的「硬骨头」，在120多个「四久工程」里占大多数。它们积累了200多亿元的银行坏账和大量的社会矛盾。

2001—2002年，当你站在重庆万豪酒店的楼顶时会发现，在重庆最繁华的解放碑地区，几乎每座高楼周围都有四五座烂尾楼。地铁中心花园只不过是其中一个普通案例，但它的成功处置起到了良好的示范作用。自此，国有企业开始介入烂尾楼处置。

当看到国有企业处理了10多座烂尾楼以后，民营企业也发现，烂尾楼并不都是「烫手山芋」，处置过程中也有「黄金」，于是纷纷跟进，后来就连一些外资企业如摩根士丹利也介入进来。

在此后的两三年里，重庆的烂尾楼通过债务重组被快速消化，最后变成了一处处亮丽的城市风景。

城市基础设施配套费提标

配套费标准15年未调整

我刚到重庆时就听说，全市财政体量很小，2000年地方财政一般预算收入仅约为87亿元，机动财力也很弱，土地出让金和城市基础设施配套费加起来一年只有3亿元。

当时，重庆每年房产在建量约为1000万平方米，城市配套费只收1亿元，与上海每年上百亿元的规模相比，真是天壤之别。

我当时认为这里面有两个问题：一是重庆的配套费标准过低，大概44元/平方米，即便全额征缴，一年也就4亿多元；二是配套费减免权的管理失之于宽，操作不够规范，相关委办局常常以减负的名义无序操作。结果，2000年实际征收的配套费才1.16亿元。

我到重庆半个多月后，即2001年11月初的一天，时任市建委主任找我汇报工作。

他抱怨说：「重庆的城市配套费标准定于1986年，之后15年一直没调整过，已经明显偏低了。市建委两年前提出调整标准，可是各个方面反复研究，就是没有定论。」

我问：「为什么一直定不下来，症结在哪里？」

他说：「大家普遍认为调标会影响发展环境，推高房价，因此多数人不赞成。同时，还有人认为，应该在原来8个单位的基础上，再加入几个单位参与分配。于是，大家就陷入了争吵，拖了两年都没动静。」

我跟他说：「城市配套费大概44元/平方米，本来标准就低，你不通过提标来增加收入，反而眼巴巴地盯着一块既有的‘小蛋糕’，大家切来切去，怎么可能分得均？这么一点钱都不够8个单位分的，竟然还要再加几家，这真是匪夷所思。」

配套费定价要遵循市场逻辑

其实，这是搞错了城市配套费的定价逻辑。城市基础设施配套费，按建设项目建筑面积计征，专项用于城市道路桥梁、公共交通、供水供气、园林绿化、环境卫生等设施建设，是地方政府筹集市政公用设施建设资金的重要渠道。

如果配套费标准过低，那么城市水电交通、消防安全、学校医院等配套设施跟不上，建造出再好的房子也卖不上好价钱；反之，如果适当提高标准，把城市基础设施搞好，那么开发商和老百姓都能受益。

其中是有市场逻辑的，配套费定价应该遵循这个逻辑，而不是背道而驰。按照房地产业的规律，城市配套费一般应相当于房价的6%。

1986年，重庆房价每平方米才几百元，配套费标准定成大概44元/平方米当然没问题，也符合现实规律。但现在是2001年，全市房价已经涨到了1700元/平方米，按6%的标准计算，配套费应该在100元/平方米左右。考虑到未来发展因素，标准定成110元/平方米都是合理的。

听了这套理论，这位同志茅塞顿开，连忙跑回去研究。不久就送来一份报告，请求把配套费标准调整到110元/平方米，并提请市政府常务会审议。

11月4日，配套费提标方案启动讨论，物价局局长首先提出异议，他的理由是配套费上涨，房价也会跟着涨。

我分析说：「按经济逻辑，目前重庆城市配套费本来就该收110元/平方米。重庆周边的大城市，如成都、长沙、武汉、西安的配套费都大概为100元/平方米，唯独重庆还是15年前的标准，即1986年的大概44元/平方米，这很不合理。如果你不提标，那么本该政府多收的大概66元/平方米，就会落入房地产商的腰包。房地产商即使多赚了钱，也不会压低房价。但是，如果政府手里没钱，那么想为百姓做事也是有心无力的，城市配套就做不到位，老百姓即使住进新房也无法正常生活，从而怨声载道。如果提高标准，让房地产商把该交的钱交上来，也不会贸然提高房价，市场有市场的规律。再说，如果政府拿到这笔钱，那么会100%用于公共基础设施建设，可以有效改善城市环境和群众生活。」

物价局局长一听有道理，转而支持调价方案。

这样的讨论持续了一周，到了11月10日，大家统一了意见，初步确定了调价标准、新的分配原则和加强配套费减免管理的相关意见。11月13日，市政府常务会审议通过了这个方案。

在大家表决后，我特意说了一段话：「配套费提标属于重大价格调整，应该今天通过，明天就宣布生效。否则拖上一两个月，房地产商听到风声，就会在提价前扎堆报批开发项目，势必会造成政府规费损失，甚至可能出现灰色交易，诱发腐败。」市长非常支持我的意见，当天签批后就报送市委签批。

2001年11月14日，调标方案正式实施，重庆城市配套费由大体44元/平方米调到了110元/平方米，每平方米涨了大概66元。与此同时，加强了政府相关部门不得随意减免配套费的管控制度。

次年，全市配套费收入猛增到近10亿元，极大地支持了当时的市政基础设施建设。由于「蛋糕」做大了，重新切分就变得更顺利，原本想参与分配的单位也都如愿以偿，各单位分配比例也得到了很好的平衡。

2015年前后，重庆每年一般公共预算收入就有2000多亿元，可能感觉增收10亿元不算什么稀罕事。可是，2002年重庆地方财政一般预算收入只有100亿元左右，可谓「吃饭财政」，因此当时通过城市配套费的合理调整增收10亿元是一件了不得的大事，市政府手头顿时宽裕不少。

李家沱大桥债务重组

荣智健讨债来了

2001年11月12日，正当我研究城市基础设施配套费问题的时候，中信泰富集团主席荣智健给我写来一封信。他在信中写道，1997年他在重庆出资1亿美元，折合人民币8亿元，以BOT（建设—经营—移交）模式修建了李家沱大桥，当时他跟重庆市政府商定20年经营权，每年税后固定回报率为14.5%。项目开始的头两年，市政府正常付款，可是自2000年起他就没有收到钱了。

我在上海工作时跟荣智健打过交道。他听说我调任重庆，就写信过来提醒。看完荣智健的信，我不由得眉头一皱。

当年，这种约定固定回报率的BOT融资项目，在地方基础设施建设中很流行。政府和企业签约时，往往按照银行基准利率加上20年贴现率3.5%，再加上2%~3%的投资利润，来承诺固定回报率。一般而言，每年10%~12%的固定回报率算是比较合理的。但李家沱大桥BOT项目的条件有些苛刻，每年税后的固定回报率达到14.5%，即税前在17%左右。也就是说，重庆每年要支付给中信泰富1.3亿元，而且是连续支付20年。

当时，亚洲金融危机刚过，中国人民银行已连续8次降息，中长期贷款利率仅为5%。这样算来，重庆太吃亏了。

于是，我找来市建委主任询问事情的来龙去脉。原来，李家沱大桥建成于1997年，之后每年大约收取过桥费1400万元，其中400万元用于支付员工工资和各项维护成本。1998年，市政府向中信泰富支付首笔1.3亿元时，就拿不出钱，只好向银行贷款偿付。1999年，挪借了其他资金来偿付。到了2000年，资金彻底没了着落。算下来，到2001年底，重庆市政府欠了2.6亿元。

弄清细节后，我当即把市财政局等部门的同志也找来，一起做内部专题分析。

假如向银行贷款8亿元，期限20年，那么按5%的年利率计算，每年还本付息约7000万元。假如贷款10亿元，将中信泰富的8亿元本金和2.6亿元欠息一次性还清，那么今后20年每年还本付息也不过8000多万，远低于向中信泰富承诺的每年1.3亿元。既然如此，宁愿向银行贷款，以低息贷替换高息贷，20年能省下10亿元的融资成本。

如果能够实现债务重组，城投公司就可以接盘做李家沱大桥的业主。

于是，我找来城投公司的负责人说：「现在派你到香港跟荣智健谈判，给他两个选择：第一，我们愿意遵守原来承诺的利息，但要将8亿元本金和2.6亿元欠息一次性还清，终止BOT协议，收回李家沱大桥的权益；第二，如果保持原投资模式，就得把固定回报率降下来，现在银行利率是5%，加上20年贴现率3.5%，再加2个百分点的利润率，我们能够接受的税后固定回报率是10.5%。」

黄奇帆自述：刚到重庆第一年的遭遇战，烂尾楼、高息贷，还有一件事我气得拍了桌子

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