高秦伟：关于分享经济的三个追问

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作者：中央财经大学法学院教授 高秦伟

本文原题：《城市繁荣与分享经济的未来——的评论》

最近几年来，分享经济的实践使得新兴的分享型企业和既有产业处于一种复杂且微妙的关系之中。在此期间，更因为政府规制的颁行而导致消费者、分享型企业、既有产业、政府、专家等各种利益相关者高度关注分享经济的未来发展趋势。

我们还依稀记得，2016年国庆之后的一个月间，由于北京、上海、广州、深圳四个所谓的中国“一线”城市几乎同时公布了各自为实施《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的地方细则，进而导致此种关注以及参与似乎达到了高潮。之后又拓展到更多的城市，公众的情绪也因那飒爽秋日渲染得极其高涨甚至有些悲壮。

有依法论者，指出一些地方细则的违法之处；亦有从社会学、经济学计量上的分析，认为因技术的发展而导致许多政府规制变得冗余；有专家慷慨激扬，亦有行业谴责某些学者的“妄议”。凡此种种，本文不作评价，但是至少此次民意表达的繁荣景象少见，至少 每个人都想真正地把握自己的未来和城市的未来 。

时至2017年盛夏，在国务院总理李克强部署完促进分享经济发展事宜之后，八部委立即于7月3日联合颁布了 《关于促进分享经济发展的指导性意见》 （以下简称《指导性意见》）。此意见看似来得突然，却经历了长达一年多的讨论和意见征求。业界对此予以高度评价，认为这是一个积极、鼓励和支持分享经济发展的信号。

但是，回首2014年2月网约车在中国市场兴起，特别是从去年10月以来的时光，对于网约车司机和消费者而言，似乎一直有一种焦虑的情绪在漫延。人们有些怀念网约车自发发展的时期，有些担心许多地方细则会让“打车难、打车贵、黑车泛滥”的过往重返城市，有些遗憾网约车可能蜕变为通过移动互联网预约的出租车而与分享经济分道扬镳。

城市本是人们分享和共享梦想的家园，本是践行大众创业、万众创新的场域，本是发挥分享经济在经济社会发展中的“生力军”作用的重地。 然而，许多人却因网约车地方细则而黯然离开城市，许多创新却因不合理的规制而失去再次发展的机遇。因此，任何人都有理由且衷心地希望此次颁布的《指导性意见》能够为我们带来城市的繁荣和分享经济的辉煌未来！

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— 未来之城， 你的？还是我的？ —

历史上，任何一个国家包括中国在内的大都市均会成为民族精神和文明进步的中心，人类的文明与发展总是与这些闻名遐迩的城市联系在一起。每一次巨大的政治运动、有创新的产业或者商业活动的滥觞、无数能够促进公众生活质量改善的变革，都会与城市有关。 城市总是代表着当时经济社会发展的最高水平，是复杂的文明社会兴起的体现和动力。

尽管当下世人均希冀能够有朝一日“乘扁舟”“归田园”，但城市仍然是人们的首选。可以讲， 城市的繁荣决定和承载了当下中国人的幸福、健康与以及许多许多的梦想 。

从历史上考察，城市起源于集体主义，每个人因对过去的美好记忆而联系在了一起，因现在共同的奋斗而关联在了一起，并希望未来能够更加幸福安宁。 在城市的集体生活中，分享或者共享是必然和重要的因素。 城市的功能虽然因国别、历史时期不同而有所不同，但在维护安全、提供福利以及促进经济增长和发展方面基本相同，在此过程中政府努力与公众、企业保持良好的合作、信任关系。人与人更因居住密度增大、数量增多，而共享着许多东西。

不过，每个时期，城市也面临着不同的问题。以当下中国的城市（特别是大城市）为例，交通拥挤、人口稠密、环境污染、信任危机等所谓的“城市病”已见端倪。再加上城市治理能力、规划水平、财政压力等原因，未来城市能否承担起公众的殷殷期望，俨然成为重要的议题。

对此，各个城市均在探索解决之道。

以提供公共服务为例，城市经常使用补贴、免税等方式向相关企业提供方便，用以鼓励其提供充足的公共服务。不过，这种方式可能对新兴业态以及企业创新激励不足，甚至有不正当竞争之虞。与此同时， 为了弥补公共财政的不足，许多城市均通过政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership, PPP） ，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

但是这种PPP模式仅以融资为目的的话，亦在公正、财政保障等方面存在着一定的不足。如果项目出现未知风险，谁应该承担相应的损失？最为重要的是公私合作中缺乏充分的竞争以及市场力量的指引，特别是在合作过程中，由于新情况不断，公私合作双方需要协商解决，结果经常会有利于私人一方， 既有的保障机制又如何能够切实维护公共利益呢？

《指导性意见》指出：

在这一点上，我认为是有积极意义的，也符合国外一些学者对于分享经济未来发展的预测，市场导向型的分享经济往往能够更加科学合理地掌握城市居民的需求，更能够体现以民间资本参与公共服务的理念。 只有将城市和分享经济相结合，使各方积极参与，通过创新促进繁荣，通过包容实现共享，唯此才能够实现双赢甚至是多赢。

无独有偶，2017年7月5日，一份名为 “共享深圳纲要” 的研究报告被新华社报道，该纲要强调 通过人人参与、人人尽力，使深圳人民“不分贫富、不分户籍都能劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居，使儿童受教优良、青年充满希望、成年一展所长、老人安享晚年” ，正是这种理念在深圳的体现。

城市政府作为参与的重要主体，在介入城市治理时，亦要尊重市场，鼓励竞争，不得滥用行政权力制造排外性的条款。

要根据国务院提出的“鼓励创新、包容审慎”的原则，强调发展和规制并重，创新规制模式，推进协同治理。

要避免用旧办法规制经济新兴业态，破除行业壁垒和地域限制。

要根据《指导性意见》，及时清理规范制约分享经济发展的行政许可、商事登记等事项，进一步取消或放宽资源提供者市场准入条件限制，审慎出台新的市场准入政策。

要对一些地方细则中的户籍、车轴矩的限制，以及原来不合理的准入条件予以重新审查。

“拟出台各项市场准入、监管措施，必须事先公开征求公众意见，充分开展咨询评估，提高政策透明度。”在发展中，城市应该秉持平等者、平衡者、平均者的角色，应该对新旧产业进行整体性思考和应对，决不可偏袒一方。应该 利用市场的竞争为所有的主体提供公平的环境，尽最大可能地吸引公众参与城市建设 。

总之，只有 以人为本的城市发展理念，“人人参与、人人享有”，包容开放、公平共享，才可以具有吸引力，才会凝聚英才，才会有更多有利于人类发展的创新产生 。唯此时，城市的繁荣可待，亦可面对任何的挑战！

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— 城市vs分享经济，拥抱？陌路？ —

城市不仅仅是孕育商业、教育、文化等现象的特定领地，而且也是基于共同的目标、分享价值而联系在一起的社会。由此可以看出， 城市在本意上就有着分享的功能 ，集体性的税收支持和经营着许多的事情，如从地铁运营到警察维护治安。

而在当今分享经济理念之下，“我的就是你的”，个人的剩余空间、财物等均可供共享， 既提升了财产的利用率，也可以充分扩展空间 ，这对显得狭小局促、人口拥挤、环境污染严重的城市及其公共服务的提供和改善无疑具有划时代的意义。

城市拥有抱分享经济带来的红利似乎成为必然。

然而，自2016年10月以来，一些城市颁布的网约车的实施细则却让人感觉到地方政府似乎并未意识到这一点，城市和分享经济成了一对“熟悉的陌生人”。应该讲， 如何在企业创新自由和保障消费者安全、健康之间达致平衡是地方政府规制分享经济实践的重要内容和立法目标 。

为此，近几个月以来，针对网约车地方细则，许多报道从中国现行法律出发，探讨了其中的关键问题，如地方政府的许可设定权及其边界。当然，更有从分享经济的本质来反思相关产业的发生与发展史的文章。这些讨论与反思在一定程度上促进了《指导性意见》的及时发表和内容完备。

但是，可能还有一些更为基础的问题也值得讨论： 分享经济是怎样改变了城市的功能？地方政府又应该如何应对？ 另外，分享经济在中国的发展趋势极为迅猛，带来了许多的益处，如为公众带来了出行等方面的便利，轻资产模式减少了过度消费，增强了社会联系与认同。

但在实践中，分享经济的运作也受到了批评，如认为分享经济不过是经济自利下的另一种形态而已，虽然强调合作和社区定位的模式，但是实现起来较为复杂。无论如何，分享经济的实践对于地方政府，准确地讲是城市政府的助益更多，协力城市实现了许多先前设定的目标。

那么，中国的城市究竟应该如何对待分享经济呢？

首先， 分享是城市生活的重要构成部分，分享经济只不过是加速了这种现象，对于城市而言不应该将这种分享经济的方式排除于外 。城市的益处在于将消费者、服务提供者聚集得比较集中，进而产生所谓的“集聚效益”（agglomeration benefits）并构成了现代城市经济发展的核心。

传统对于城市的探讨认为，交通成本低以及距离近会带来经济增长，也就是城市的聚集功能。相较于偏远乡村，城市降低的运输成本，提高了人们交流的机会，拓展了许多深入的市场。巨大的市场由此也带来了诸多的就业机会，信息、观念传播较快，也促进了技术和商业的进一步发展。

然而，城市的规模与密度是城市地理学（Urban Geography）关注的重点问题，因为一直以来，“拥挤成本”（congestion cost）的问题只能靠继续不断地增加新的设备、新的服务、新的地域来加以解决，但结果带来更多的问题。而分享经济发挥利用多余资本或服务的优势，动态调整各种供给方式，改善了城市的相应功能。在密度方面，由于这种循环、绿色理念的应用，能够缓解城市生活中的许多压力。这两个层面均是城市发展的关键，也是中国城市在发展中普遍遇到的难题。

从许多国家的实践来看，分享经济的成功运作进一步改善了前述集聚功能。分享型企业通过一系列的机制和技术手段，如数据分析、价格机制、声誉机制等更多地实现了消费者与提供之间的匹配，在实质上加深了城市市场的运作程度。分享经济更因为货物、房屋等的租用和再利用，使用因空间等产生的拥挤、人口稠密等现象得到好转。

不可否认的是，城市繁荣需要依靠政府的主导，但是并不意味着政府包办一切。在发挥政府主导的同时，还要充分利用市场机制和社会参与的作用，调动各方面的积极性，从而实现城市建设和治理的目标。

《指导性意见》指出：“分享经济强调所有权与使用权的相对分离，倡导共享利用、集约发展、灵活创新的先进理念；强调供给侧与需求侧的弹性匹配，实现动态及时、精准高效的供需对接”。 未来城市应借助分享经济，对城市的用地、空间以及市政、公共服务供给等不断进行优化利用或重新配置，提高城市资源的利用率，提升城市的综合承载力，让公民从更多地享城市资源。

其次， 分享型企业应该尽可能多地参与到城市公共服务的供给中来，市场化提供的公共服务不仅类型丰富且将重振都市生活 。城市政府之所以重视分享经济的实践，是因为其可以帮地方政府降低财政支出，减少浪费，创造更多的就业机会和激励企业家精神，提升社会联结和形成社会资本（social capital），鼓励社会创新，降低教育、合作与研究的成本，减少人们对一些事物的实际拥有需求。 分享经济为拥挤的都市生活带来了创新式的解决方案，为城市公众之间如何交流带来了根本性地改变。

自上世纪末以来，许多人认为技术会让都市生活变得过时，因为互联网、通讯技术会改变传统的时空概念，使得人们可以远离城市的喧嚣，带来了分权与自由移动。人们不再像以前聚集在一定的空间，甚至还有人预言城市将逐渐消亡。然而，分享经济则代表了另一种发展方向，利用技术，降低了交易成本，重现城市昔日的辉煌。研究者认为 分享型企业可以帮助地方政府提供许多基础设施 ，如修路、铺设管道、铲雪等产品和服务。

如2014年巴西世界杯时政府未能建造足够的宾馆，而爱彼迎（Airbnb）和其他的企业大约解决了百分之二十球迷的住宿问题，避免了可能的危机。城市的人口和密度因土地的价格和交通情况而定，但是分享型企业可以利用分享型的经营模式消除城市的“拥挤”问题，它们通过减少对物品（如汽车、空间）的拥有需求，建立分享的市场，同时还降低了政府供应这些产品的压力。

城市一直在对再分配、缩小贫富差距而努力。 分享型企业允许消费者不用特别的资金投入，就可以享受到相关的服务。这实际上为低收入居民寻找便宜的服务、产品提供了机会。但是，一些政府将其定义为高端服务，可能有违分享经济的本质。

未来， 城市应采取措施加以改变，让分享型企业积极参与到各种再分配的过程中来 。城市可以合同方式雇用分享型企业来提供公共服务，甚至有时城市也可以将自己多余的资产或者设施利用平台加以出租，使市民可以很方便地使用共享车辆、共享书籍、共享工具、共享停车场甚至共享公共设施闲置的空间。

最后， 分享经济的可持续性取决于与城市的互动，两者的真正融合才能够让分享经济“不忘初心” 。从目前相关的统计数据来看，无论是中国还是世界，分享经济对经济社会发展的贡献率均不可忽视。即使如此，也无法阻止公众对于进一步提升分享经济发展水准并让这种新型理念惠及生活方方面面的渴望。

为此，政府应该意识到 分享经济的模式可以帮助城市解决经济社会发展中的许多问题，以及驱动地方经济增长和改善社会治理 的现实。如在一定程度上，分享型企业可以为低收入居民提供重要的福利，使其可以获得先前无法拥有的产品或者新的工作机会。

事实上，城市政府经常会使用税收等工具对资源进行再分配，用以缩小贫富差距。而分享型企业也可以发挥类似的作用，如在贫穷地区扩展服务，优先雇用等。如果城市能够较好地加以利用，既可以弥补公共财政的不足，又可以提升分享型企业的社会责任。那么此时，城市或许应该反思某些领域是否需要规制的问题。如对于社区中打“零工”的工作者，可能就不需要设立的行政许可了。

当然，城市也应该思考分享型企业是如何控制未来技术的，这些新的产业对城市的基础设施有什么样的需求，政府应该如何应对这些巨变等问题。再如，未来分享经济的创新可以关注城市基层社区的需求，使社区分享（community sharing）会成为分享经济下一个重要的发展领域。

社区分享立足社区，从公众切实的需求出发，就食物、技术、空间、互助等展开共享。其既可将分散资源进行优化配置，又可以克服当下政府规制的某些不足。既可以使分享经济业态和城市规划相结合，又可以尊重市民的感受而不至于产生产能过剩或者供应不足之嫌。

总之， 城市与分享经济的对话，应该有益于双方 。对于企业或者产业而言，要关注城市发展的定位，要时刻反思自己的业态并修正负的外部性。 对于城市而言，要营造创新、包容的环境，要经常反思自己的规制并予以评估修订。

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— 重构信任，技术？人文关怀？ —

分享经济同网络和信息技术发展密切相关，虽然强调分享，并利用闲置资产创造新的市场空间，但是分享时对于技术的应用也是极为关键。 那么，在规制分享经济之时，充分利用这些技术优势亦是政府展开行政措施时的题中之义。

为此，《指导性意见》也指出：