按照问题导向原则,筹资机制仍然存在一些突出问题,有些问题多年未得到解决。这里以国家审计署公布的两份审计公告为例进行分析。
一份是2012年的社会保障审计公告。现将有关内容摘录如下:到2011年末,13个省本级、144个市本级和1099个县565.31亿元财政补助资金未及时足额拨付到位;5个省本级、21个市本级和102个县征收机构应征未征社会保险费32.55亿元;6个省本级、24个市本级和70个县征收机构擅自减免社会保险费27.07亿元;31个省本级、274个市本级和1214个县的参保单位和个人通过少报缴费基数等方式少缴社会保险费98.70亿元;4个省本级、19个市本级和82个县隐瞒欠费79.14亿元;3个省本级、2个市本级和5个县擅自核销欠费6183万元;12个省本级、84个市本级和436个县欠缴保费370.76亿元。
这段内容告诉我们,地方政府、参保单位、征收机构、个人均不同程度地存在缴费不到位的问题,且涉及范围较大,违规数额巨大,违规手法多,隐瞒欠费、欠缴保费、应征未征、少报缴费基数、擅自核销欠费等一应俱全。
审计还发现,有些不该成为问题的工作竟然成了难题。公告显示,截至2011年底,尚有192.90万名被征地农民未按规定参加社会保障。审计抽查农民工较为集中的企业中,有157.90万名农民工参加了部分保险,有26.61万名农民工五项社会保险均未参加,占抽查人员的9.52%。
公告还显示,部分行业和单位社会保险基金仍封闭运行。截至2011年底,有177家单位仍自行管理社会保险基金377.58亿元,其中54家单位执行不同于当地的缴费基数核定和缴费比例政策,有56家单位执行不同于当地的社保待遇核定办法。
9个省全省和8个省的22个地市,2011年仍按照原建设部上世纪八九十年代出台的有关政策规定,由建设行政主管部门征收和管理建筑施工企业基本劳动保险基金258.51亿元,支出152.26亿元,其中3.33亿元用于建设行政主管部门经办机构工作经费,截至2011年底,这些地方建筑施工企业基本劳动保险基金累计结余395.33亿元。
5年过去了,上述审计发现的问题是否得到纠正了呢?请看国家审计署最近发布的另一份医疗保险审计公告——在对2015年至2016年6月底的审计中发现的问题:
(1)部分地区和单位医保基金筹集不到位。2.65万家用人单位和47个征收机构少缴少征医疗保险费30.06亿元;部分地区的医保财政补助、补贴资金26.72亿元未及时足额拨付到位;部分征收机构未及时上缴医疗保险费等收入44.36亿元;截至2016年6月,审计地区有95.09万名职工未参加职工基本医疗保险。
(2)部分地区医保基金支出使用不够规范。9个市级和24个县将医保基金1.20亿元,挪用于对外借款等支出;8个省级、64个市级和186个县将医保基金22.86亿元,扩大范围用于其他社会保障等支出;1.4亿元医保个人账户资金被提取现金或用于购买日用品等支出,涉及539家药店。
(3)制度衔接不到位和部分企业医疗保险基金封闭运行。由于制度间衔接不到位,305万人重复参加基本医疗保险造成财政多补助14.57亿元,305万人中有5124人重复报销医疗费用1346.91万元;109个企业医疗保险基金仍在封闭运行,涉及职工776.76万人,其中23个企业由于生产经营困难等原因,存在欠缴医疗保险费、拖欠定点机构结算款和职工医疗费等问题。
两份审计公告的不同点:前一份是社会保障审计,其范围大,审计的项目和地区多,是社会保障的全面审计。后一份是医疗保险专项审计,且仅涉及28个省份的部分地区和单位。
共同点:均存在基金征集不到位、应参保未参保、制度衔接不到位和企业医疗保险基金封闭运行等问题。其中,基金筹集不到位,包括用人单位和征收机构少缴少征、财政对医保的补助补贴资金未及时足额拨付到位。
这与前一次审计发现的问题完全一样,说明问题依旧存在,筹资机制并非稳定可持续。与此同时,还出现了前一次审计中未发现的新问题,即将医保基金挪用于对外借款,或将医保基金用于其他社会保障等支出。
那么,为什么资金筹集不到位的问题会依旧存在呢?从上面的两份审计公告可见,政府、单位和个人的责任不落实是问题的症结所在:医保财政补助、补贴资金未及时足额拨付到位、征收机构应征未征等,都说明政府的责任不到位;用人单位少缴医疗保险费,说明参保单位的责任不到位;一部分职工未参加职工医保,说明政府的责任和个人的责任均不到位。
应该说,我国职工医保筹资机制是相对规范的,但也存在不稳定的因素,用人单位少报缴费基数和参保人数的现象长期存在,再加上医保机构因人力所限监管乏力,直接导致医保费的应缴未缴和法定人员的应保未保,以至两次审计均存在用人单位少缴医保费(社保费)的问题。有专家指出,职工医保的筹资存在的问题更加突出,指的就是少报缴费基数和参保人数而未能实现应缴尽缴和应保尽保。
除了应保未保、应征未征、应拨付未及时足额拨付之外,政府、单位、个人的筹资分担责任不合理、不均衡的问题也相当突出。居民医保筹资中的政府责任过重、个人责任过轻,已成为筹资机制不尽稳定的突出表现之一。
自从新医改以来,财政对城乡居民的参保补助年年在增加,从2009年的人均80元增加到2016年的人均430元,而居民个人缴费虽然总体上也有增加,但个人的缴费责任仍然过轻,有些地方不足100元,有的甚至仅为20元。
人社部、财政部在2016年的筹资文件中明确提出居民个人缴费要达到财政补助的30%,但不少地方并未落实,政府与个人的分担责任依然存在着畸重畸轻的失衡现象。
筹资机制不稳定的另一个突出表现就是居民医保的定额筹资。它的好处是直观,缺陷是预期差,让人难以知道明年、后年等年份的筹资标准是多少。另一个缺陷是补助的数额往往由领导拍板决定,而不是由机制决定,很容易随着领导人的变化而发生变化,导致筹资不稳定。