同衡视点 | 我国城乡总规改革思考及随州总规改革创新探索

这条看似普通的道理，在规划编制和审查中却往往被忽视，以至于总规在编制者那里被当作一项技术工作，在审查者那里成为巨细不分、职责不清、难以考核追责的烫手山芋。讲真，不论是从编制和使用主体，还是从我国立法的角度， 总规都是地方政府的一项事权。它具备如下特点：

☑ 必须 从中央和省的要求出发 ，落实宏观发展理念和战略部署、目标管控；

☑ 其次，要 体现地方执政者的发展愿景 ，策划和落实具体任务；

☑ 满足公众对美好生活的追求。

从这三个特点出发， 编制、审批、督查三方应有各自关切的重点，而规划内容也应体现出不同的侧重和深度。 就审查方而言，应把重点放在国家和省的发展理念、重大项目、敏感空间资源管控的贯彻落实，对地方政府事权范围内的规划事项则应松绑，而无需事无巨细、面面俱到。

作为政府工作，在实施中必须要做到 “可执行、可分解、可考核、可监督” ；从审批的角度，要求总规成果必须 “可解读、可批复” 。但 目前的总规成果大多达不到要求，主要表现为：

☑ 规划成果的技术性较强，而 图文的政策性、实用性和规范化表述不够 ，对管理而言刚性不够、操作困难；对审批方而言过于繁复晦涩，难以评判；

☑ 规划图文之间缺乏对应表述 ，解读的随意性较大；

☑ 规划指标体系设定随意 ，不论在数据的获得上，还是操作、考核上都有相当大的难度，使规划目标沦为空谈。

在总规编制中，应该 分清城市研究与规划编制的差异：前者是基于客观事实 ，对城市特征、问题及未来发展方向进行的研究，讲求的是科学性、真实性，但并不是规划成果，只是规划编制的基础； 规划编制则是一项政府工作 ，需要反映各方利益诉求，是多方博弈达成的共识，而不一定是最理想的技术成果。因此， 一个好的规划，应该分清这两个阶段各自的特点和工作重点，借用一句话讲就是“求真”与“务实”。

前者必然要求规划在空间发展的 定性、定量、定界 三方面更加落实，以便于规划操作、目标考核和监督检查；而发挥市场在配置资源中的决定性作用、以及未来科技进步，又要求在布局和用地管理上，为城市弹性发展留有余地。这二者之间必须要找到更加合理的平衡点，才能既保证规划严肃性，又做到实事求是。 这就要求 在“三生空间”规划、城市开发边界划定、四线管控中，既要加强各类底线的研究，又要强化远景发展预测 。需要探索具有弹性的发展备用地制度，并将其作为一项公共政策和管理机制，应对发展中的不确定性。

总规编什么不但取决于城市的需要，也取决于上级政府审什么、督什么，尤其是各类督查对规划建设的影响越来越大。 规划体系的特点是分层调控，总规的落实需要县镇总规、分区规划、控规和专项规划分头完成，而非系于一身。 面对加强空间管控的要求，科学准确地把握各层次规划的特点，合理定位总体规划及其与上下位规划的关系，并进一步明确总体规划内容和表达深度，才能将总规瘦身、提高审批效率，与加强管控有机结合在一起，避免给总规背上沉重的包袱。为此， 应进一步明确 “战略规划——总体规划——详细规划” 这一规划体系中各自的作用和表达内容，而不能自乱阵脚、迷失方向。

战略规划应以战略性、前瞻性为主 ，应对全球化和竞争力提升需要，针对城市发展瓶颈，谋划城市发展定位和战略布局、行动计划。 总体规划应作为“战略管控工具”，确定城市发展建设的总体目标、布局，管控目标和总量、要求。 依托下位法定规划（县镇总规、控规）工具，具体落实总规要求，并利用多规融合的信息化平台实现量化落图和管控，从而使总规既具备一定的战略高度、宏观把控能力，又不至于过度纠缠于具体定界划线问题，从而降低部门间协调难度，提高编制和审查效率。而随着多规合一平台的建立和各层次规划的不断深入，可以期待将来的总规会建立在更加稳定的空间管控基础上，谋划新的发展。

总体规划发挥上传下达作用示意图

从规划督察角度出发， 对总规的督察应更多地从规划依据、政策法规和落实上位规划的符合性上来衡量 ；对开发建设符合性的督察，则应以法定控规为依据，毕竟在控规层面才能具体定性、定界、定量，才具有监管的操作性。如此才能发挥总规、控规各自特长，在系统框架内实现规划前瞻性与严肃性、强制性的统一。

规划分层管控工具优化构想

总规改革的顺利推进，必须从梳理上述关系入手， 明确上述几个层面的关系，发挥规划系统中各类规划的合力，在此基础上统筹确定总规编审内容，精简上报审批成果，简化审批程序，提高总规编审效率，解决好编审督各方关切的问题。 如此，才能保证规划前瞻性与严肃性、强制性的对立统一。

规划从长江经济带战略、武汉都市圈发展态势，尤其是随州市委市政府根据自身“七山两田一分水”的特点提出的“绿色革命”目标出发，结合中央提出的五大发展理念，提出四个策略： 生态固本，绿色发展；区域协同，内外联动；壮大中心，统筹城乡；弘扬文化，彰显特色 。在四个策略指引下，实现市域三生空间优化布局、产业发展转型、通道建设和全域旅游等的有机结合。

在五大发展理念和四大策略指导下，规划按照 可考核、可分解、可评估 的原则， 确定了五大类、18分项，50个具体发展指标，并区分为预期性指标和约束性指标。 这也是对住建部规划改革一张表要求的具体落实。

规划将市域“三生空间”及以交通为主导的“一廊道”进行一体化研究，在此基础上进行统筹布局。同步建立GIS平台和规划信息系统，在此基础上形成一张多规合一的“蓝图”。创新之处是 在技术研究的基础上，确定各类空间要素的管控内容、部门分工和政策要求 ，而不仅仅是技术性成果，真正实现目标的可监控、可操作、有人管。

划定城市开发边界是加强空间形态管理的新举措。我们确定了四个原则：

☑ 坚持底线，强化生态基底约束；

☑ 贯彻战略思维引导，形成合理结构；

☑ 协调需求与可能，合理分配空间资源；

☑ 严格引依法行政，分级划定开发边界。

在越来越严控城市摊大饼式扩张的形势下， 一方面要了解清楚资源家底，另一方面还要加强远景规划研究 ，对城市未来的空间组织、拓展可能性、周边联动发展和辐射带动作用，进行更深入的预测和研究。 在兼顾两方面因素的基础上，划定的开发边界既为未来形成合理的形态预留了可能，又限定了盲目扩张，而建设用地与非建设用地之间则形成蓝绿交织、人与自然和谐共处的形态，生态空间、耕地、河道等则通过四线方式加以控制。

在市域层面分成两个层次进行划定。 在城市集中建设区，我们采用 “具体” 划定方法 ，具体划定边界，确定面积和管控要求，纳入城乡规划管理平台。 对镇一级体现一级政府一级事权要求，提出 “原则” 划定方法 ，既原则划定开发边界，确定大致面积要求，再由镇总体规划具体划定，并反馈到管理信息平台作为管控要求，实现上下合一的一张蓝图。

优化空间布局 是城市规划的核心工作。 随州总规在常规研究基础上，重点研究了山水格局、古城、文化遗址等与城市的空间关系，开展海绵城市、交通与土地一体化开发等专题研究，将三维空间设计同步加以考虑，以此为基础优化空间布局，提高用地和空间布局的科学性、合理性和文化性。

发展备用地并不是一个新鲜提法。