No.760 冒蓥 | 论省的性质和地位

所谓省的性质和地位问题，具体的说，就是省是地方自治团体，还是国家行政组织？这是从本质上立议，是论省的性质和地位的根本问题。如果根本问题能够确定，那么省是地方自治团体的话，则就其区域言，省是地方自治团体的区域；就其组织言，省政府是地方自治团体的机关。如果省是国家行政组织的话，同样，省便是国家行政的区域，省政府便是国家行政的机关。而国家行政的机关，又分为两种：一种是中央的代表机关，一种是地方行政组织的一级。

省的地位确实太重要了，没有省的存在，不但中央与县之间的距离遥远，无法联络，而且国家行政与地方自治也不能获得遂其发展的机会。为了对于省的性质和地位做一个比较详尽的说明，我现在从政制沿革上的回忆，国父遗教中的指示，及现行法令内的解释三方面来分别讨论。

据一般人说来，省创始于元。其实早在金时已有“行省”之名了，当时因为元兵侵扰，中央不能顾及各地，于是在各重要地区立“行尚书省”，设参知政事，以镇压盗匪、管理军事、守卫地方、巩固京师。不过那时的“行尚书省”，完全是军事性质的，相当于现在的“军分会”或“行营”。

元人入主中国以后，由于版图太大，统治不易，因而在各重要地区设“行中书省”，直隶于相当现在行政院的“中书省”，其地位与“冀察政委会”、“西南政委会”极相类似，因此当时的“行中书省”，是一种临时流动的中央代表机关，没有固定的区域。到了元代末年，因应事实上的需要，“行中书省”逐渐演变为地方行政组织的一级，而失去原有的性质。然而在名义上仍旧是属于中央的机关。

及至明代，因为元末的“行中书省”权力过大，乃弃“行中书省”而存“行省”之名，且将行省以内的行政、司法、军事，分交承宣布政使、提刑按察使及都指挥使司负责管理，而直隶于中央。永乐以后的“行省”，名义上虽直属于中央，而事实上已变为地方行政组织的一级，且被总督压低其地位。

清因明之旧，无人改革，惟至咸同以后，督抚坐镇地方，宰制一切，于是省得地位被其压低，然而大体上仍受中央的直接控制。所以当时的省，仍不失为中央的代表机关。

民国六年，各省大都以都督主管民政。民国二年，军政分治。民国三年，省设巡按使。民国五年，以生长为一省最高行政长官，而以省参议会为一省最高立法机关。至此省的地位便相当于法国的道，日本的府，一方面为国家的行政组织，一方面又为高级的自治团体。民国九年，联省自治运动风起云涌，但正实行的只有湖南一省，且不久即归削减。国民政府成立后，明定县为地方自治单位，省为纯粹的国家行政组织，以至于今。

国父在遗教中对于省点性质和地位，虽有很多的指示，但解释起来，颇不一致，所以究竟国父主张省是地方自治团体，还是国家行政组织，议论纷纭，莫衷一是。我们看民国十年五月五日国父在就非常大总统职的宣言中说：“今欲解决中央与地方永久之纠纷，唯有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长，中央分权于各省，各省分权于各县，庶几既分离之民国，以自治之义相结合，以归于统一。”他又在民国十三年十一月十日北上宣言中说：“对内政策在划分中央与省之权限，使国家统一与省自治各遂其发展而不相妨碍。”都是明显的指示我国要实行省自治的。

但同样在国父遗教中，也有些似乎可以解释为国父认定省是国家行政组织的主张。譬如国父在《中华民国建设之基础》一文中说：“如分县自治，则现在省制之存废问题为何如耶？吾意读者当然有此一问，以吾之意，此时省制即存，而为省长者，当一方受中央政府之委任，以处理省内国家行政，一方则为各县自治之监督者，乃得为之。”建国大纲第十八条规定：“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效。”这都是认为国父主张省是国家行政组织的有力论据。其实不然。我们只要看建国大纲第十六条：“凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期。国民代表会得选举省长，为本省自治之监督，至于该省内之国家行政，则省受中央之指挥。”建国大纲第二十三条：“全国有过半数省份达致宪政开始时期，即全省之地方自治完全成立时期……”便可知道国父所主张的省应该是地方自治团体了。

如再参看中国国民党政纲对内政策第二条“各省人民得自定宪法选举省长，但省宪不得与国宪相抵触。省长一方面为本省自治之监督，一方面受中央之指挥，以办理国家行政事务”的规定，则更明显了。

因此根据国父遗教中的指示，省为地方自治团体，决无疑义，不过欠明了。这种地方自治团体本身所办理的自治事条不多，是以监督各县自治为其主要任务，而以办理国家行政为其附带任务的。

任何制度的产生和演变，都是以法令为依据的。关于省的性质和地位这个问题，当然最好从现行法令内地解释，求其答案。我现在分述于后：

（1）中华民国训政时期约法，颁布于民国二十年六月，是当前国家的根本大法。该法第七十八条规定：“省置省政府，受中央之指挥，总理全省政务。”依该条文字上的解释，我们可以知道省政府是中央设置的，中央设置省政府的目的，在于处理省内政务。省政府处理省内政务的时候，是要受中央指挥监督的。从这三点看起来，省显然是国家行政的区域，而非地方自治的区域，省是地方行政组织的一级，非地方自治团体了。

（2）省政府组织法公布于民国二十年三月，是现在省政府的组织和活动的准据。我们根据这个组织法的规定，可以知道省政府的主席及委员都是中央任免的，省政府职权是由中央赋予的，省政府的一切活动，是要受中央监督的。因此我们认为这种由上而下的省政府，是国家行政机关的一种，决没有自治团体的性质。

（3）中国国民党第五届八中全会和第三次全国财政会议的决议案，决定将省财政并入中央财政系统之内，中央在各省设立统一征收机关，所有财政收支，都统一于中央。我们如果单就财政方面着眼，省似乎又变为中央的代表机关了。

基于以上的解释，现在的省为国家行政组织而非地方自治团体，甚为显然，但从别的法令上观察，例如依土地法第三百三十八条及第三百三十九条规定国府直辖机关及各级地方政府均得为需用土地人，亦即需用土地的法人。又依土地征收法第一条规定，省市县政府及其他地方政府，亦可因兴办事业征收土地，而与国家地方自治团体人民并列。同法第十二条及第十五条又有省事业与省征收土地的明文。从这些规定看来，省又似乎是一个对国家处于对立地位的自治团体了。

因此依照现行法令的解释，省既不是纯粹的国家行政组织，也不是真正的地方自治团体，而是一种过渡时期的特有机构。