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国家顶级规划，怎样给大城市“划重点”？

格上财富 · 公众号 · 理财 · 2025-02-22 20:41

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作 者：元淦恭

来源：元淦恭说（ID：yuangg173）

2月13日，国务院关于《武汉市国土空间总体规划（2021—2035年）》的批复正式公布。至此，所有重点省辖市（省会/首府城市、计划单列市、苏州、无锡、常州、东莞、佛山和秦皇岛）的国土空间总体规划已全部公开。

关于总规中“城市定位”的讨论已经很多，我今天还是延续一贯的思路，分析更具约束性的指标——各个城市开发边界、开发强度、耕地和生态红线的预留。读懂这些数字，不仅可以更直观地感受每个城市的空间逻辑，更能够看出国家在全国经济地理层面的许多整体性考虑。

开发边界最大的城市是哪些？

“城镇开发边界”，意味着一个城市可以将多少土地用于工业、商业、居住等城市功能，是空间规划中最重要的约束性指标。在省辖市中，有24个的城镇开发边界超过1000平方公里。

在这24个城市中，又可分为四档。

超过2500平方公里：苏州（2651.83平方公里）

2000平方公里——2500平方公里：成都（2361.2平方公里）、广州（2135平方公里）、郑州（2074.69平方公里）、青岛（2027.69平方公里）

1500平方公里——2000平方公里：武汉（1813.35平方公里）、宁波（1681.25平方公里）、杭州（1647.9平方公里）、佛山（1590.44平方公里）、沈阳（1577.51平方公里）、大连（1511.9平方公里）

1000平方公里到1500平方公里（具体数值从略）：无锡、南京、长春、济南、东莞、西安、长沙、合肥、石家庄、哈尔滨、深圳、昆明、福州

以上24个城市，就是中国省辖市可用“占地面积”（排除耕地、山地）最大的24个城市。其中，城市开发边界超过1500平方公里的11个，在省辖市中又格外重要。

苏州的特殊性我已经分析过，不再展开。

另外10个城市，包括成都、广州、郑州、武汉、杭州、沈阳六个省会城市，其中成都、广州、武汉、沈阳都是传统的大区中心（电话区号也是三位数）。杭州是副省级强势省会（浙江常住人口超过6000万也属大省），郑州是唯一的地级省会，但它所在的河南是内陆常住人口最多的省份。

还有3个计划单列市，青岛、宁波、大连。它们均获得较大开发边界。计划单列市地位重要，深圳、厦门之所以没有这么1500平方公里以上的城镇开发面积，实在是因为这两个城市太小（全域面积都不到2000平方公里），否则只要是计单，在规划层面就基本和强省会享受同等待遇。事实上，青岛、宁波两个计单获批的城镇开发边界都分别大于省会济南和杭州，沈阳的城镇开发边界也只比大连大66平方公里。在辽宁、山东、浙江，省会都缺少港口之利，给计单更大的开发边界，也是给它们拓展港口和交通枢纽空间。

苏州之外，唯一城市开发边界超过1500平方公里的普通地级市是佛山。苏州和佛山都是县域经济强市，苏州有市辖区+4个县级市（昆山、太仓、常熟、张家港）的空间结构，佛山则由五个强区（其中四个是县/县级市改区）构成。苏州、佛山内在包括多个县（区）级工业城市（而不像东莞、中山等地下属的是若干个镇），拥有更大的城市开发边界也比较自然。

哪里的开发强度更高？

用城镇开发边界除以城市总面积，就是一个城市的“开发强度”。“开发强度”指标说明了，在给定面积的情况下，一个城市能将多大比例的土地用于建设，“开发强度”越高的城市，自然也是中央和省里重点支持城市化、工业化和产业发展的地区。

省辖市中，城镇开发强度超过10%的城市，正好也是24个，但却和城镇开发边界超1000平方公里的城市有很大差别。

我们同样可以把这24个城市分为五档：

开发强度超过50%的：深圳（57.9%）、东莞（56.37%）

开发强度在40%—50%的：佛山（41.88%）

开发强度在30%—40%的：厦门（34.29%）、无锡（32.32%）、苏州（30.63%）

开发强度在20%—30%的：广州（28.72%）、郑州（27.47%）、南京（22.66%）、武汉（21.16%）、常州（21.14%）

开发强度在10%—20%的（具体数值从略）：青岛、宁波、成都、海口、济南、西安、南昌、沈阳、大连、合肥、长沙、贵阳、太原

城镇开发强度受到天然的客观约束，比如山区面积大的城市开发强度自然就低，但在地形条件相似的情况下，一些地方需要多保留耕地，开发强度就会低一些，一些地方可以少保留耕地，开发强度就会高一些。

其实城市开发强度的数据背后，反映的是全中国的土地利用规划。 城市开发强度超过20%的城市恰好也是11个，但这11个城市的分布，和城镇开发边界面积最大的11个城市不同。这11个城市有8个位于珠三角、长三角，只有武汉、厦门、郑州三个城市位于其他地区。

深圳、东莞、佛山是重点省辖市城镇开发强度的前三名，也是仅有的三个开发强度超过40%的城市，反映出高层对珠三角（粤港澳大湾区）高度城市化、工业化定位，虽然珠三角是传统的“鱼米之乡”，但现在对珠三角城市来说，搞工业才是最大化比较优势。广州的城镇开发强度虽然在深莞佛之后，也仍是所有省会/首府之冠，也反映了这种聚集。

无锡、苏州、南京、常州开发强度也很高。如果排除苏州和无锡的太湖水域，两地的城镇开发强度分别达到38.4%和37.08%，就更高了。

长三角尤其是苏南地区，以及粤港澳大湾区的核心区进行最高强度的开发，本身就反映了顶层设计——在重点地区发展工商业，而其他地区的土地更多要用于粮食安全、生态保障等功能。

还有一个现象很有意思，广州的开发强度低于深莞佛，南京的开发强度也低于苏锡常。广东和江苏这两个经济大省，在土地指标上都并没有一味向省会倾斜。

关于重点城市开放强度的数据，还有一个颇有意思的点。杭州的城市开发强度低于10%，仅为9.93%，这也反映出杭州虽然城市总面积较大，但山区比例高，可开发用地较少的特征。

大城市里也有大粮仓。

中国严格实施土地用途管理制度，即使是重点城市，也都需要承担一定的耕地指标乃至相应的粮食安全责任。

在国土空间规划中，规定了各个城市到2035年的耕地保有量，以及永久基本农田的面积。因为这两个数值高度相关，本文只展开分析到2035年的耕地保有量和各城市的耕地占比。

有22个城市被要求在2035年之前保持200万亩以上的耕地。这个名单除武汉、郑州、南京外，和前面开发强度最高的城市没有重合。更凸显出长珠三角搞建设，中西部和东北保农业的大趋势。（武汉、郑州之所以建设用地和耕地都多，主要是这两个城市地处大平原少有山区，生态保护用地占比也相对较低）

耕地保有量要超过500万亩的城市有11个（排名第11的济南保有量503.27万亩）。这11个城市里有8个北方城市，只有南宁、合肥和昆明三个南方城市。东北地区的四个副省级城市全部在列，其中耕地保有量超过1000万亩的三个城市正是哈尔滨、长春和沈阳。

耕地面积在全市面积中占比超过10%的省辖市仅有9个。

这9个城市里有7个北方城市，仅有合肥、南昌两个南方城市。长春、沈阳、哈尔滨三个东北省会城市，不仅耕地面积大，耕地占全市面积的比例也“遥遥领先”，足见东北“大粮仓”的特色。

生态保护责任，哪里最重？

在高层极度关注生态环境的当下，“生态保护红线”意义凸显。红线内的空间必须留给大自然，既不能搞农业，也不能搞城市建设和开发。

不同城市的面积相差巨大，生态保护红线面积较难直接比较，但生态红线面积占全市市域的比例，相对更有可比性。

在重点省辖市中，生态保护红线占比超过20%的城市有8个。总体来看，这8个城市都是山区（也有的城市包括水域）占市域面积较大的城市，地形条件天然决定了它们的许多土地是只能用于生态保护的。

国家顶级规划，怎样给大城市“划重点”？

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