慈善法对社会组织发展的政策效应

正向政策效应是指公共政策所发挥的积极作用，也即政策成效。慈善法的正向政策效应可以从政策激励效应、替代效应、协作效应、倒逼效应和赋权效应等五个维度加以分析。

第一，就激励效应而言，慈善法是慈善领域的元政策，夯实了慈善领域的制度基础，优化了慈善政策环境，推进了我国慈善法治和公益法治的进程。慈善法是继公用事业捐赠法和红十字会法之后我国慈善领域的第一部基础性综合性大法，全方位规定了慈善主体、慈善客体和关联方的权利与义务，规范了慈善行为和相关程序，明确了相应的监督管理举措，奠定了我国慈善法治的基础，对于我国慈善事业发展具有巨大的政策激励作用。

第二，就替代效应而言，慈善法是社会组织立法推进面临困境时一种局部突破的政策策略选择，未来一段时间内将一定意义上起到社会组织法的替代作用。《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》这三大条例已启动修订多年，但社会争议和质疑颇多，部门之间不易取得共识，至今尚未出台。“社会组织法”更还只是一个概念。在此情况下，出台慈善法对与慈善相关的社会组织予以法律规范，将有利于突破这一困局，对于推进社会组织有关立法特别是推动三大条例修订起到局部突进的作用。在“社会组织法”立法长路漫漫的窘境中，未来社会组织发展管理遇到的诸多新问题在无法可依的困境下，可以适度参照慈善法的有关规定，从而使慈善法起到准社会组织法的替代作用。

第三，就协作效应而言，慈善法是我国开门立法的成功实践，体现了立法部门、行政部门与学术界、慈善界跨界协作的政治智慧。2005至2014年制订慈善法走的是行政部门代拟立法的老路，虽历经曲折、几上几下，仍然关山阻隔。于是另起炉灶，由最高立法机关直接立法，这在立法路径上比较少见，值得法学、行政学、政治学界加以研究。由于立法小组对慈善领域不甚熟悉，加上时间紧、任务重，于是走了一条依靠民间力量（学术界、慈善界）和部门力量协作立法的新路。所谓的慈善法民间五大版本都是学者的贡献，分别由清华大学和北京大学、社科院、北师大、上海交大、中山大学起草。文本的起草又得到何仁基金会、敦和基金会的资助，使得慈善法的起草背景趋向复杂。总体而言，慈善法立法过程体现了党领导立法、人大主导立法、行政部门配合立法、学界和慈善界等民间主体参与协作立法的最新法治实践，未来将对其他领域立法起到一定的协作导向作用。

第四，就倒逼效应而言，慈善法为社会组织改革预留了新空间，客观上将对社会组织改革产生倒逼效应。慈善法的系列新规定如慈善组织登记和认定制度降低了慈善组织产生的门槛，必然促使社会组织登记制度深化改革。慈善法对慈善的界定客观上划定了社会组织公益与互益的基本属性分野，为社会组织的分类管理改革打开了通道，并将彻底解决长期争议的公益社会组织免税与税收优惠问题。慈善法对慈善组织报送年度工作报告和财务会计报告的要求，是对社会组织年检制度的重大突破，客观上将促使反思检讨社会组织年检制度的必要性与有效性，引导推动社会组织年检制度的改革创新。关于慈善财产清算将促进改革社会组织财产管理制度，互联网募捐等新规定是对社会组织募捐制度与时俱进的突破，将倒逼社会组织募捐制度的改革创新。

第五，就赋权效应而言，慈善法赋予了人人可慈善的权利，使慈善权大于公民权。根据慈善法第三条规定，自然人、法人和其他组织都是慈善主体。由此可见，慈善的主体是开放的，既包括公民、社会组织、宗教组织等，也包括外国人，甚至是被剥夺公民权的犯人。这就远远超出了现行社团等社会组织基本主体为公民的界限，使慈善权大于公民权。这一规定既表现了慈善人性关怀的本质，也彰显了我们党以人为本的治国理念，是对我国人权制度的补充完善和深化发展，对中国未来的政治民主进程具有深远的意涵并将产生潜在影响。

负向政策效应指公共政策所发挥的消极作用，也是政策缺陷的外在体现。任何政策都有正反作用，慈善法也不例外。慈善法的负向政策效应包括模糊效应、约束效应、分割效应、繁复效应和疑窦效应等方面。

第一，慈善法的政策争议效应。虽然慈善法走过11年的立法征程，但原先行政部门代起草的慈善事业促进法，是小概念的慈善，与现行慈善法明显不同。现行慈善法从开始立法到出台，只用了一年多时间。慈善法文本制定过程比较匆忙，不少具体条文的思考不够精细，很多问题来不及深入研究，许多方面尚未形成共识，必然会带来一定争议。尽管在全国人大的努力下，两会代表对慈善法的赞成率达到92.2%，但反对票131、弃权票83，创了自1999年公路法修正案遭否决17年来全国人大立法反对票最多的记录，远远超过反对票次之的2007年物权法的52张反对票、37张弃权票。这也从一个侧面，说明体制内的争议不小。在体制外，看法也不尽相同。有学者认为，从世界范围看，目前只有英法俄等极少数国家制定了专门的慈善法，大多数国家只制定非营利组织法或非政府组织法，而未制定专门的慈善法。也有慈善界实务人士认为，慈善属于道德行为，不应通过立法予以规范；而慈善组织属于社会组织范畴，理论上可通过“社会组织法”统一规范。由于存在较大争议，慈善法的正向政策效果不宜过于乐观。未来我国“社会组织法”出台后，慈善法有可能类似于公益事业捐赠法，沦为作用模糊的“鸡肋”性政策。

第二，慈善法的政策约束效应。慈善法是一部“硬法”，是具有基本法性质的刚性法律。从现行文本分析，慈善法的约束效应明显大于支持性政策效应，呈现出国家权力对慈善领域的刚性介入。从条目和词频分析，慈善法的支持性政策包括：6处鼓励性规定，15条促进政策，35处“可”即权利许可规定。最为重要的15条促进政策中，6处用“应当”，3处用“鼓励”，3处用“支持”，3处用“可以”，多是倡导性的比较虚化的政策。其中含金量最高的是第七十九条至八十三条等5条涉及税费优惠的政策，但前4条涉及税法调整，很难落地；后一条是涉及地方财政收入的捐赠实物等的行政事业性收费免征，效应如何还要看地方落实的积极性。剔除同义但属非约束性用词外，约束性政策包括：96处“应当”的约束性规定，43处“不”的负性规定，29处“不得”的禁止性规定，6条监管和12条责任性规定。特别是6条监管政策和12条责任性规定中有10处“责令”规定、5处“处分”规定以及5处“罚”则。就具体内容而言，6条监管政策中有4条是对监管部门的赋权规定，只有第九十四条是对监管方执法的程序性约束规定，其他5条主要是监管慈善组织及约束相关慈善行为方的；12条责任性规定中除第一百零八条是约束监管方外，其他11条也主要是约束慈善组织和相关慈善行为方的。因此，无论是从词频分析，还是政策内容分析，慈善法对慈善的约束性政策效应明显大于支持性政策效应，为国家权力刚性介入慈善领域打开了方便之门。

第三，慈善法的政策分割效应。慈善组织是慈善行为的最重要主体，慈善法有143处提及慈善组织。可以说，一部慈善法某种意义上就是一部慈善组织法。在“社会组织法”缺位的情况下，慈善法将慈善组织作为特殊部分从社会组织中分割出来予以专门立法，使社会组织在社团、基金会和民办非企业单位的类型分野之外，又引入慈善与非慈善的属性分野，必然带来社会组织类型的多样化和复杂化，使社会组织面临碎片化的可能，不可避免冲击现行的社会组织管理，延迟并影响今后的“社会组织法”立法。为实现与位阶高而规范范围窄的慈善法对接，今后修订位阶低但规范范围更宽广的三大条例将不可避免出现削足适履的窘境。

第四，慈善法的政策繁复效应。一是条目繁多。如慈善法共12章112条，而同位阶的居委会组织法只有23条，村委会组织法只有6章41条，反恐法只有三章28条，会计法只有七章52条，就连婚姻法、兵役法这样涉及国计民生的大法也分别只有六章51条、十二章74条，都远远少于慈善法的条目。二是规定比较详细繁琐。如慈善法对慈善组织章程和募捐方案、募捐活动、捐赠票据等具体规定，完全可以放到行政法规或部门规章之中，没必要集中到法律层面予以过于详尽繁琐的规范。三是慈善法不少具体内容有与其他法律重复之嫌。如关于捐赠的有关规定和公益事业捐赠法重复；关于慈善信托又与信托法第六章的公益信托交叉重复；关于检查或者调查的规定与行政处罚法重复；关于慈善组织的会计制度与会计法重复……尽管有人认为这些重复可以并行不悖，但法律的过多重复也是一种宝贵资源的巨大浪费。

第五，慈善法的政策混沌效应。一是概念杂乱。慈善法涉及慈善、公益、慈善组织、慈善活动、慈善行业、慈善信托和捐赠人、志愿者、受益人等等五六十个重要概念，概念多而杂乱，多数未加界定，即使界定也有含混不清之嫌，容易带来政策解读和实施的困境。比如：本法最具基础性的“慈善”概念未予界定；慈善活动的列举式界定过宽，类同于公益事业捐赠法界定的公益活动。毫无疑问，慈善属于公益的范畴，但慈善不等同公益，慈善与公益的概念在性质、范畴上都有明显的区别。二是疑窦不少。如慈善组织存在于社会组织的三大类别之中，慈善与否主要在于公益属性，如何区别认定？慈善法规定慈善组织的七个条件中除第一个条件“以开展慈善活动为宗旨”外，其他六个条件几乎所有的社会组织都具备，那么甄别公益属性就只能依靠第一个条件“以开展慈善活动为宗旨”。而第三条对于慈善活动的六条列举式规定非常宽泛，几乎所有的社会组织都多多少少有所参与，这就不可避免带来慈善组织甄别的难度。再如什么是社会服务机构？社会服务机构是从港台引入的概念，而大陆的“机构”一词一般指以国家权力为后盾所派生的组织形式，“社会服务”则有大中小三个概念之分，即使是小概念的“社会服务”也是指针对弱势群体的专门服务，主体绝不仅仅限于民办非企业单位。尽管现有“民办非企业单位”是一个生造概念，但将其改称为社会服务机构，也一样存在理论和逻辑缺陷。同时，在中央顶层设计缺少慈善委员会的组织构架之下，几乎等同公益的大概念慈善也对单一行政部门的弱势管理带来严峻挑战。如何适应慈善法，促进大慈善的发展，强化大慈善的治理，民政部门依然任重而道远。

综合考虑慈善法的正负政策效应，结合实施慈善法和贯彻落实中办国办发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，未来一段时期，推进社会组织发展的政策重点在于：

第一，利用慈善法出台实施的契机，大力推进社会组织相关立法。当前正值慈善法实施生效之初始阶段，在大力宣传慈善法的背景下，社会各界对社会组织的关注度进一步提升。对于社会组织立法而言，慈善法的出台不是结束，而是开始。应抓住这一契机，大力宣传并推进“社会组织法”立法。“社会组织法”将是社会组织领域的根本大法，将改变慈善法是上位法但又涵盖不了三大条例的尴尬局面，真正构建社会组织的基本法治框架。一般而言，新法优于旧法，未来的“社会组织法”应是值得期待的重要公共政策。同时，慈善法27处提及志愿或志愿服务，应充分利用慈善法提供的立法空间，在中央文明办和民政部等8部门出台《关于支持和发展志愿服务组织的意见》的基础上，推动出台《志愿服务条例》和《专业社会工作条例》，为志愿者和专业社工参与慈善服务提供必要制度支持。

第二，深化推进社会组织改革。慈善法的制度安排是深化改革整体布局中的一个重要环节，是调节国家—社会关系的社会政策创新，对于社会组织的改革具有非常重要的借鉴和推进作用。必须深入结合实施慈善法和贯彻落实《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，持续深化推进社会组织改革。一是由政社分开向政社合作深度推进。慈善法界定了政府与慈善组织的职责边界，有利于推进社会组织政社分开的改革。但政社分开不是改革的目的，关键在于通过改革，在法治基础上重新构建政府与社会的合理关系，形成政社合作共同推进社会良性发展的总体格局。这就需要在深化政府“放管服”改革的同时，接续推进行业协会商会脱钩、社会组织承接政府职能和购买社会服务等项改革，提升社会组织的自我治理和社会服务功能，形成社会组织繁荣发展并与政府协商协作共治社会的生动局面。二是分类改革与分步发展。慈善法实际上把社会组织分成两种类型予以分类管理，即重点培育和优先发展的慈善类社会组织和其他常规发展的非慈善类社会组织。慈善法将直接推动慈善类社会组织的直接登记制度改革，推动其走上快速发展和规范管理的通道。同时，对于非慈善类社会组织，除了隶属原四类直接登记的社会组织之外，剩下的其他社会组织仍将延用双重管理的基本原则，但慈善法出台实施，也将带动其他类型社会组织的改革发展，在年检、信息公开、财产清算等项制度上寻求新的突破。

第三，加快与慈善法的对接，派生出台社会服务机构名称变更、公益甄别、建立慈善信息统计和发布制度等系列政策，促进社会组织良性发展。一是在部层面加快慈善法相关实施准备工作。慈善法正式生效至今已半年，在制定公布慈善组织认定办法、公开募捐管理办法、公开募捐信息平台服务管理办法、慈善组织登记、开展慈善活动年度支出和管理费用的规定等配套文件的基础上，要加快修订出台社会组织三个条例；落实慈善组织认定办法，逐步实现现有存量社会组织登记为慈善组织；完成民办非企业单位向社会服务机构名称的转换。二是依法建立完善慈善信息平台，探索形成慈善大数据的共享体系。县级以上民政部门作为慈善组织的监管机关，要尽快制订完整的信息统计和发布制度，详细规定信息的收集、筛选和发布的流程、时限。在制定13家慈善组织互联网公开募捐信息平台的基础上，建立全国慈善信息发布的网络平台，统一公开慈善组织信息，并向公众开放查询，便利社会监督。未来可依托这一信息平台，逐步由慈善组织拓展到整个社会组织，推动社会组织的透明化建设。三是推动修订税法，落实慈善组织税收优惠精神。慈善法中六次提到“税收优惠”，但比较笼统抽象，未曾明确税收优惠是税基的抵扣、降低税率，还是减税、免税等。应充分认识公益事业捐赠法对于公益捐赠税收优惠落空的前车之鉴，及时推动税法的修改，依法落实慈善组织税收优惠的政策精神，保证税法和慈善法的无缝对接，使慈善组织真正成为类似于美国的“免税组织”。同时，要建立内部交易公开、慈善财产的清算等社会组织新的制度安排。

第四，优化社会组织监管。一是强化政治引领，紧紧抓住社会组织党建这一根本。当前亟待深入研究慈善组织党建工作的体制机制和方式方法，提高慈善组织党建工作的针对性和有效性。二是强化政府监管的主体责任，健全综合监管体制。明确登记管理机关、行业管理部门以及相关职能部门的职责，切实履行各自的监管责任，并逐步将现有业务主管单位的监管重点由前置行政审查向登记后的业务指导和依法监管转移。积极推行随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的日常监管“双随机”抽查方式，建立深化组织负责人任职、约谈、责任追究等管理制度，落实法定代表人离任审计制度。抓紧制定完善四类社会组织特别是慈善组织直接登记配套监管政策，明确分类标准、监管机制、监管措施等。重点加强对市、县两级执法人员的培训指导，切实提高基层监管人员的专业素养和执法水平。三是尊重社会组织的主体地位，促进社会组织依法自治。推动社会组织特别是慈善组织完善内部治理结构，有效发挥决策机构、执行机构和监督机构的综合治理作用。建立社会组织特别是慈善组织及其负责人信用记录制度和慈善组织评估制度，加强社会组织信用体系和行业自律诚信机制建设，提高社会组织自我监管的能力。四是界定社会组织特别是慈善组织的商业行为边界，加强慈善信托监管和专业指导，防止志愿失灵和公益腐败。同时，慈善法设计了举报受理等社会监督机制，应借此建立社会组织举报受理制度，形成社会监督的制度安排。

第五，加强对慈善法相关概念、理论问题的研究，为慈善法的实施和社会组织发展扫清理论障碍。我国现行的慈善理论基本上是在照搬西方的慈善话语体系，本土化的慈善理论还非常欠缺。再加上慈善法立法的匆忙和实务界慈善实践创新的不足，使慈善法面临概念不清、理论不足和逻辑不严谨等理论困境。必须组织力量，加强慈善领域的理论研究，逐步厘清系列概念、理论问题：如慈善、慈善活动、社会服务机构等概念；慈善财产与公益产权的关系；慈善文化与慈善伦理；如何构建公益金融体系，慈善组织的商业边界如何界定，内部交易如何规范，以及社会企业的慈善行为界定，如此等等。同时，慈善法未能吸纳社会工作的相关规则，说明此次立法过程中对社会工作与慈善事业发展中的功能与定位以及两者关系的关注和考量不足。如何梳理和审视社会工作与慈善事业的亲缘性发展关系，推动社会工作和慈善事业的优势和资源融合发展，也是亟待解决的理论与现实问题。