近年来，地方政府债务问题受到广泛关注，已成为中国经济和财政治理中的重要挑战。地方政府债务大规模的产生，可以追溯到1994年的分税制改革，分税制改革下的政府事权和财权严重错位，造成了地方政府债务的增长（杨灿明和鲁元平，2013）。此后，随着中国经济社会和城镇化的快速发展，地方政府投融资需求不断扩大，以地方融资平台为渠道进行举借的债务规模增长明显。2015年新《中华人民共和国预算法》（以下简称“新《预算法》”）实施，地方政府债务进入规范发展期。然而，新《预算法》实施多年以来，未纳入财政预算管理的隐性债务规模仍然居高不下。地方政府债务极大地推动了城镇开发和公共基础设施建设，但随着经济迈向高质量发展新阶段，地方政府债务问题也日益成为制约经济社会平稳运行的不利因素之一（时红秀和王薇，2024）。
为防范系统性风险并促进经济稳定增长，党中央和国务院高度重视地方政府债务治理问题。2024年10月，财政部提出要加力支持地方政府化解债务风险，出台近年来力度最大的化债措施。随后召开的中央经济工作会议提出，要提高财政赤字率，实施更加积极有为的宏观政策。在新一轮地方政府债务治理的背景下，如何理性看待中国地方政府债务的特征事实，梳理当前债务治理的政策取向，以及未来面临的潜在风险如何防控，是本文关注的重点内容。
整体来看，中国地方政府债务规模处于安全可控区间。然而，预算管理外的地方政府隐性债务管理难度大、债务结构不合理、不同地区的债务分布差异大以及存在财政和金融风险之间的互溢，是当前地方政府债务不容忽视的特征事实。
隐性债务管理难度大。
尽管新《预算法》对法定债务严格监管，禁止其他方式的政府举债，但近年来仍有部分地方政府通过地方融资平台公司、政府投资基金、PPP项目等进行了大量的“变相举债”。隐性债务牵涉范围广，模糊性高，现有研究仍未对地方债务的规模形成共识（李稻葵和张鹤，2024）。不同的统计口径和测算方法，可能提高或者忽视部分地方债务风险，这也给相关部门的监管工作带来了挑战。鉴于融资平台举债隐含地方政府信用背书，地方城投公司有息债务常被用作衡量政府隐性债务的重要参考。根据财政部的公开信息，2023年末全国地方政府隐性债务余额为14.3万亿元。统计口径的不同，隐性债务的测算规模差异较大。未纳入预算管理的隐性债务的存在，构成地方政府债务治理面临的主要难题之一。
数据来源：中华人民共和国财政部预算司
图1 地方政府显性债务构成及债务限额
地方政府债务结构不合理。
多年以来，地方政府债券余额（显性债务）始终被控制在全国人大批准的限额之内，如图1所示。从负债率（政府债券余额与GDP的比值）来看，2023年地方政府负债率约为32.32%，中国政府整体负债率为54.68%。而根据国际货币基金组织统计数据，2023年末G20国家平均政府负债率约为118.20%，相较之下，中国政府负债率并不高。但值得注意的是，尽管债务规模处于安全区间，但当前地方政府债务结构并不合理。一是中央政府与地方政府债务占比失衡。截至2023年末，地方政府债务余额为40.74万亿元，高于中央政府债务余额（30.03万亿元），体现了财权和事权的不匹配。二是隐性债务规模占比过高。相较于地方政府债券，以城投债为典型代表的隐性债务期限更短、成本更高，需要不断滚动融资，影响了债务的整体结构。根据预警通数据，2023年城投债募集资金用于“借新还旧”和偿还有息债务的比重分别约为69%和24%，二者合计占比已超过90%。
数据来源：中华人民共和国财政部预算司、国家统计局
图2 2023年各地区政府显性负债率
地域间债务分布不平衡。
中国地方政府债务分布呈现出显著的地域不平衡，债务水平具有较强的差异性。近年来，受经济下行的影响，地方政府普遍面临较
大的财政压力，部分地方出现债务风险隐患，例如贵州遵义的城投债债务重组事件等。考虑地方政府的经济发展水平与债务规模，中西部地区债务还本付息压力普遍更大。如图2所示，2023年天津、吉林、贵州和青海的显性负债率均超过60%，特别是青海和贵州，负债率分别高达87.84%和72.32%。黑龙江、海南、甘肃和新疆等地区的负债率也均超过50%。在基础设施建设和公共服务需求不断增加的背景下，对于财力有限的中西部地方政府而言，还本付息面临较大的挑战，如果缺乏有效的债务风险管控，债务或面临违约或重组的风险。
数据来源：各地区政府决算报告（山西、辽宁、西藏数据暂缺）
图3 2023年各地区土地出让收入及增速
债务风险与金融风险互溢的可能性高。
从中国2023年各地区土地出让收入的同比增速来看，绝大部分地区的增速已为负数，如图3所示。而地方政府高度依赖土地，地方融资平台进行融资时多以土地为担保，土地出让收入也是债务偿还的重要保障。土地市场下行带来的金融风险，将极大影响到政府债务风险。与此同时，银行是地方政府债务的主要持有者。根据中央结算公司2023年披露的信息，在40.74万亿元的地方政府债券存量中，银行间债券市场持有39.05万亿元的规模，占比约为96%。而银行间债券市场中，商业银行持有33.21万亿元地方政府债券，占比约85%。当地方政府面临债务违约风险，商业银行的资产质量可能受损，进而可能引发流动性风险和信用紧缩，对地方金融体系稳定性造成一定冲击，导致金融市场波动甚至系统性风险。
2014年中国开始试点地方政府债券的“自发自还”模式，进入地方政府债务治理的试点阶段。2015年新《预算法》实施，标志着地方政府债务治理的全面启动。2024年，财政部出台了12万亿元化债举措，地方政府债务治理力度空前加大。中国地方政府债务治理既是攻坚战，又是持久战。多年以来，地方政府债务治理的政策取向已然发生转变。
力度不断加强的债务治理举措，体现了调整地方政府债务结构的决心。
事实上，在新《预算法》实施后，大量预算收支表外的债务通过债务置换的方式置换为法定债务，然而隐性债务仍然居高不下，原因在于部分地方政府并没有停止表外举债的行为。2024年开始的新一轮化债举措，要求各地在坚决遏制隐性债务增量的基础上，于2028年底前将隐性债务全部化解完毕。化债方式仍然是以周期更长、成本更低的政府债券置换现存的隐性债务，债务置换后将大面积化解存量隐性债务，同时大幅度节约地方政府的债务利息支出。债务置换力度的逐步加强，表明了政府对调整债务结构的坚定目标。债务置换完成后，地方政府债务结构将发生转变，债务的管理也将从隐性债务和显性债务“双轨”的管理向全部债务规范透明化的管理转变。
债务治理的重点对象为“债务风险”而非“债务规模”。
债务规模不等同于债务风险，政府债务规模的问题需要理性看待。一是与发达经济体相比，中国政府负债率不高，债务治理仍有较大的空间，尤其是中央财政还有较大的赤字提升空间。截至2023年末，中国国债存量占GDP比重约为23.82%，而同期美国国债占GDP比重已超过124%，日本国债占GDP比重更是达到217%左右。二是政府债务并非一个消极的概念，不可否认债务融资作为地方政府发展地区经济的重要手段，对实体经济的发展起到了重要的支撑作用。从2014年“自发自还”模式的试点开始，到2024年大幅度提高地方政府债券额度，债务治理的重点并非控制债务规模，而是致力于政府债务的规范化和透明化管理，以降低债务带来的潜在风险。
债务治理更加注重与当下经济形势的匹配度。
事
实上，地方经济的修复离不开政府债务水平的提升。2008年全球金融危机后，“四万亿”经济刺激计划促使地方政府进行了大规模的基础设施投资，伴随着融资平台举债规模的扩大，新《预算法》开始逐步规范举债渠道。而在经济发展转型压力加大的当下，财政政策持续发力稳增长，不可避免地累积一定规模的债务规模。当前的债务治理举措，尤其注意统筹债务治理与发展的关系，考虑了债务治理的“防风险”功能，更体现了债务治理“促发展、防风险”并重。提高地方政府的债务限额，实际上是为地方政府腾出了更多的财政空间，以畅通地方政府的资金链条，推动更高质量的发展。这是当前经济形势下的合理选择，也为实施更加积极有为的宏观政策奠定了基础。
债务治理的安排更加彰显宏观政策的主动性和前瞻性。
2023年10月召开的中央金融工作会议强调，要建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，与2017年全国金融工作会议明确“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”等工作要求相比，更加突出制度的建设。从债务管理长效机制的提出、债务监测监管体系的建立，到大规模的债务置换安排，可见债务治理愈发彰显政策的主动性和前瞻性，而不仅仅是被动地处理短期风险问题。基于实际形势前瞻性地安排化债方案，强化源头治理、回应和解决问题，为经济持续回升向好提供有力支撑，这也是更加积极的财政政策的体现。
在经济环境复杂多变的新形势下，要以地方政府
债务治理为重要抓手，落实好更加积极有为的宏观政策。在新一轮债务治理政策落实的过程中，仍然需要结合地方政府债务的特征事实，做好债务风险防控，避免陷入周期性的化债。
做好财政政策和货币政策协调配合。
中国地方政府债务的治理既是财政问题，也是金融问题。要加强财政政策和货币政策的动态协调，形成合力。中央银行制定的货币政策通过影响市场流动性，进而会影响到地方政府的融资环境；中央政府制定的财政政策通过转移支付、限额管理等，对地方政府债务规模更是产生直接的影响。两者协调配合，根据经济形势和债务风险状况进行松紧搭配，可以更有效地促进地方债务的管理，同时避免财政风险和金融风险的互溢。在财政赤字率将进一步提高的背景下，要加强多部门对政府债务的协同治理，实现“更加积极”的财政政策和“适度宽松”的货币政策间更高水平的协调配合，推动中国国民经济实现高质量发展。
进一步深化财政预算改革。
地方政府隐性债务在很大程度上是地方政府收支行为没有严格按照预算管理的产物。要进一步增强预算的权威性，严格预算执行，确保地方政府的收支活动不偏离预算轨道，同时将地方政府可能从中央政府获得的预算外资金进行规范约束，遏制无序举债行为。此外，党的二十届三中全会提出了“深化零基预算改革”。零基预算改革要打破基数依赖和支出固化格局，对所有财政支出项目进行重新评估和审核，根据实际需要和效益优先原则优化财政支出结构，以此将有限的财政资源集中到关键领域，避免政府债务融资的无序扩张。
债务置换的过程需要同时考虑金融机构的风险问题。
在新一轮政府债务置换的背景下，大规模城投贷款将转化为地方政府债券。金融机构作为政府债务的主要持有者，尽管该部分资产质量得到改善，但也需注意到，地方政府债券利率更低，金融机构实际上承担了相应的利息损失，这将进一步增大金融机构尤其是中小金融机构的风险承担。要支持中小金融机构补充资本，增强其风险抵御能力，分类有序处置中小金融机构风险。针对农商行、城商行和村镇银行等不同中小金融机构分类施策，要靶向推进“减量提质”。例如推动部分中小银行的兼并重组，通过发行地方政府专项债券、国有企业注资等方式补充中小银行资本等，切实防范化债进程中的金融机构风险。
精准稳妥地推动地方融资平台的市场化转型。
随着债务治理力度的加强，大量城投公司将退出政府融资平台，未来如何推进地方融资平台的市场化转型，是值得注意的问题。考虑到融资平台的多样性和复杂性等现实情况，融资平台的市场化转型必须精准稳妥推动。首
先要对融资平台进行精准分类，不同类别的融资平台面临的资源禀赋和政策环境不同，要因情施策，选择合适的转型模式和发展策略。与此同时，融资平台的市场化运作不可能一蹴而就，需要逐步稳妥推进。首先要守住地方政府不再违规举债的底线，并妥善化解存量债务，再是鼓励和引导其逐步成长为各类市场主体认可的自负盈亏、独自承担责任的市场法人主体，最终实现地方国有资本管理的现代化。
提升政府债务转化为优质资产的效率。
当前，中国政府部门仍有较大的举债空间。长期来看，规范政府债务管理的关键在于债务资金去向的优化。事实上，政府投资基金是优化财政资金使用效率的重要抓手，然而部分地方政府却通过政府投资基金违规举债，新增了隐性债务。为规范政府投资基金的发展，构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，2025年1月，国务院办公厅印发了《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》。在此背景下，地方政府要进一步按照市场化、法治化、专业化的原则规范运作政府投资基金，尤其是要投早、投小、投硬科技，促进地方产业的发展，在落实债务治理举措的过程中，提升政府债务转化为优质资产的效率。
