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全球塑料公约难产背后：各国立场“一厘米都没动”？

南方周末 · 公众号 · 社会 · 2024-12-29 23:52

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▲ 当地时间2023年5月30日，肯尼亚纳库鲁，一名工人在一家塑料垃圾回收厂工作。（视觉中国/图）

全文共2963字，阅读大约需要7分钟

如果对主席建议案文做一个关键词检索，不难发现各国在谈判中最大的关切：“经济”出现了38次，“资金”有27次，远远超过“健康”的13次。塑料公约对经济的潜在冲击是各国决定谈判立场的重要考量。
“高雄心联盟”指责“务实派”逃避关键问题，是塑料经济的“既得利益者”；“务实派”觉得“高雄心联盟”属于“站着说话不腰疼”——因为最支持上游限产的国家并不是主要生产国。
回望塑料公约筹备的两年间，正是地缘政治冲突加剧、全球经济持续下行的两年，塑料公约可以说是生不逢时。考虑到美国、德国等国家的政府换届，2025年的外部谈判环境只会更加艰难。

本文首发于南方周末未经授权不得转载

文｜南方周末特约撰稿姚喆

责任编辑｜曹海东

会议闭幕时已是凌晨，会场里的垃圾点堆满了一次性咖啡杯和食品包装。

这是一场关于应对全球塑料污染的国际谈判——没有什么比这一幕更能说明，“终结塑料污染”还有很长的路要走。

就在2024年12月初，在深秋的韩国釜山，为期一周的塑料污染政府间谈判委员会（Intergovernmental Negotiation Committee，简称INC）第五次会议（简称INC-5）在170个国家成员和超过440个组织的观察员的遗憾中落幕。

塑料是日常生活中被广泛应用的材料，但塑料的使用正在变得越来越“一次性”。全球每年生产的塑料中，有2/3都是短寿命产品，使用后很快就会变成垃圾，并容易泄漏到自然环境中。联合国环境规划署指出，如果一切照旧，20年后，全世界平均每一米海岸线上可能出现50公斤的塑料垃圾。因而，改变塑料的使用方式、改进废弃物管理迫在眉睫。

也正是在此背景下，2022年年初，在联合国环境大会上，175个国家同意制定一份旨在“终结塑料污染”的国际协议，并由此启动了政府间谈判委员会。按照既定计划，INC将召开5次会议，在2024年底完成任务并形成协议草案（简称塑料公约）。

可是，釜山并未如期见证塑料公约的诞生。“我们尚未到达我们努力的顶峰。”INC主席、厄瓜多尔外交家Luis Vayas Valdivieso在闭幕式上说。这一句话，既表示谈判工作没有结束，又暗指各国的努力还可以再上一层楼。

根据闭幕会上的决议，INC-5将在2025年展开续集。遗憾的是INC-5.2将在何时、何地举办，还要等后续通知。

兜兜转转两年，塑料公约为何未能如期达成？破局的点又在哪里？

两年仍在谈“什么是塑料”？

谈判无果早有迹象。

11月29日，距釜山会议的结束时间还有两天时，INC主席Luis Vayas Valdivieso公布了他为协议起草的新版建议案文，其中关于什么是塑料，就提供了8个备选案文。这一版本是主席基于各国前几日的表态，为最后阶段的谈判提出的最新参考。

仔细观察这个新版案文，可以发现有种浓浓的“混搭”风，不仅充满了代表争议的方括号（注：在国际谈判中，尚未达成一致的意见被置于方括号中，有待继续讨论），一些条款下列出的案文选项也相互矛盾。

塑料公约谈了两年，到了最后几天，各国还在争论什么是塑料，这确实有些讽刺。

备选的塑料定义中，有些指出塑料是由聚合物和化学添加剂合成的，有些则对化学添加剂只字不提，有些定义将橡胶状塑料（即弹性体）排除在塑料定义之外，有些则认为需要包括。除了什么是塑料，什么是塑料污染、什么是微塑料……都尚无定论。

不同版本的定义呼应了谈判中最有争议的几个问题，包括公约是否应该限制初级塑料聚合物、特定塑料制品和化学添加剂的生产或使用等。

各国争夺对塑料和塑料污染的定义权的背后，是定义将直接影响公约的治理范围。全球来看，塑料上游产业的分布集中在少数国家，治理范围对不同国家的影响大不相同。

对11月29日的主席建议案文做一个关键词检索，不难发现各国在谈判中最大的关切：“经济”出现了38次，“资金”有27次，远远超过“健康”的13次。显然，塑料公约对经济的潜在冲击是各国决定谈判立场的重要考量。

过去两年，围绕公约治理范围和限产措施的争议一直不见缓和。塑料公约应该在哪些领域设置约束和目标，“全生命周期”治理模式的起点在哪里，各国在这些关键问题上的立场大相径庭。在釜山，这些问题上立场最保守的沙特、俄罗斯等国用尽拖延战术，没有任何松口的迹象。

INC-5的最后两天，所有谈判转为闭门磋商。INC主席的策略是，先讨论争议较小的条款和元素，再把分歧最大的三个议题打包讨论：聚合物生产减量、限制特定塑料产品和资金问题。

INC-5会场里的垃圾点堆满了一次性咖啡杯和食品包装。姚喆|图

“站着说话不腰疼”还是“逃避关键问题”

眼看谈判进入最焦灼的时刻，欧盟、巴拿马、墨西哥代表“高雄心联盟”（High Ambition Coalition），召开了新闻发布会，再次呼吁塑料公约应该要体现出力度，尤其需要对塑料上游生产进行约束。

来自巴拿马的谈判代表Juan Monterrey是INC-5上的红人，他戴着一顶标志性的巴拿马草帽，发言铿锵有力、气势十足，凭借各种精妙的排比和比喻，常常能获得与会者的满堂喝彩。他在发布会上说，各国立场“一厘米都没动”。“如果他们（那些立场相反国家）不想起引领作用”，“就请离开，别挡路”。

谈判的着陆点在哪里，每个国家都有自己的考量。

“高雄心联盟”的思路是，塑料公约作为应对塑料污染的工具，如果没有对上游产业的约束，那么这个工具就没有意义。在这点上，他们坚持不妥协。

另外一些国家持另一种思路，可称之为“务实派”：认为即使不包括上游措施，塑料公约也是有意义的，因为各国在产品设计、重复利用和回收、废弃物管理等方面的工作，还有很大的提升空间。

事实上，塑料公约强调覆盖塑料的“全生命周期”，但回看5轮INC谈判，因为关于上游措施的争议最大，所以吸引了最多的关注。这难免给人留下一种印象，似乎上游生产减量是塑料污染治理的金钥匙。

一端是快速增加的产能和廉价的塑料产品，一端是快速蔓延的“一次性”消费方式，到底谁决定了谁，估计1000个经济学家也争论不清。一定程度上说，全球塑料污染治理是摸着石头过河，很难说哪个措施是金钥匙。公约强调“全生命周期”的意义也在于此，每个环节都不该忽视。

会场上也能看到，“高雄心联盟”指责“务实派”逃避关键问题，是塑料经济的“既得利益者”；“务实派”觉得“高雄心联盟”属于“站着说话不腰疼”——因为最支持上游限产的国家并不是主要生产国。

两种思路僵持不下，一直到最后。INC-5最后一天晚上，INC-5主席在两度推迟之后，公布了最新版建议案文，但全部内容都在方括号中，意味着一切都没有共识。

韩国釜山，人们经过一块呼吁减少塑料生产的电子展示板。视觉中国|图

“共识”与“雄心”的博弈

跳脱具体的立场和争议，回看过去两年的谈判，需要指出的是，基于实际经验，追求共识往往意味着木桶效应——公约的力度可能由木桶的短板决定。

在INC谈判过程中，有人指出，一个多数国家支持的有力度的协议，比所有国家都参与但力度弱的协议要好。作为回应，INC主席和秘书处则多次表示，塑料公约的诞生将坚持共识原则。共识原则意味着任何决定都需要获得全部国家的支持，即每个国家都有一票否决权。

在釜山，面对谈判的僵持，希望“共识”原则能够松动的声音依旧存在。比如，能否在现阶段启动多数通过的投票机制，在决定公约内容中绕开若干立场和谈判技巧最“难缠”的国家？抛开可行性不谈，一个无法忽视的事实是，这些立场强硬的国家往往是塑料产业链上的重要角色，绕开他们的公约，即使拥有高“雄心”的案文，其实际影响力也是要打折。

塑料公约的进程中，还有一个相关的现实问题，即使在公约诞生过程中需要坚持共识原则，那么在未来缔约方大会的决策过程中，能否允许一定条件下启用多数通过制？

支持者认为这是在未来能够加强“雄心”的重要保证。一种可能的操作是，公约在诞生过程中，把分歧最大的细节留给之后的缔约方大会，现在只要保证在议事规则中保留多数通过制，并且在案文中为后续的调整留下伏笔。

现在看来，这是一个价值判断，到底什么是环境多边机制最与众不同、最值得坚持的品质，是共识，还是雄心？

回望塑料公约筹备的两年间，正是地缘政治冲突加剧、全球经济持续下行的两年，塑料公约可以说是生不逢时。考虑到美国、德国等国家的政府换届，2025年的外部谈判环境只会更加艰难。INC-5.2的前景显然不容乐观，而“共识”与“雄心”的博弈，也还会继续。