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原创声明 | 本文解读部分作者金融监管研究院研究员常淼、许继璋；欢迎个人转发，谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。
财预〔2017〕50号文：为防财政金融风险而生
重申点1：禁承诺函（安慰函）
重申点2：地方政府违规举债
附件1：近年地方政府举债相关法规
附件2：财预〔2017〕50号文（划重点版）
今日（2017年5月3日），财政部预算司在其网页上公布了财预〔2017〕50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》。
这份通知发布之处虽不起眼，却是财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会六部门联合发布的，核心主旨还是一个：
防!风!险!
但个别地区违法违规举债担保时有发生，局部风险不容忽视。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线...
把防范风险放在更加重要的位置，省级政府性债务管理领导小组要切实担负起地方政府债务管理责任，进一步健全制度和机制，自觉维护总体国家安全，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线...
字斟句酌的政府发文，果然重要的事情还得说两遍。
再和近期金融业的监管风暴相联系，此文的重点也就昭然若揭了。甚至可以说，这份财预50号文之于地方政府，有如“三套利”“四不当”文件之于银行。
而不同的是，这份财预〔2017〕50号文的主要目的，是化解财政金融风险。
文件不长，但是给地方政府的任务还是不少：
要求：政府性债务管理领导小组牵头摸排处置，全面改正地方政府不规范融资担保行为。期限：2017年7月31日
要求：地方政府不得干预融资平台、不得（承诺）注入公益性资产、储备土地；融资平台应主动书面声明不承担政府融资职能；金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。
要求：地方政府不得以任何方式承诺回购社会资本方的本金，不得以任何方式承担社会资本方的本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
要求：地方政府不得以文件、纪要、批示等任何形式，要求企业为政府举债；不得为任何主体的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何主体融资承担偿债责任。
可见，现在政府对于地方政府举债担保的容忍度进一步降低。可能，今年不仅仅是金融风险的监管年，亦将是财政金融的风险的整顿年。
这份50号文，其实已经建立在了相当多的准备工作的基础上，也是对于之前多份文件要求的重申。
在国发43号文及2014年《预算法》修订之前，实践中地方政府提供的担保是被市场接受的，政府层面也会要求履行该类担保，如国发43号文也规定“地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任”，以及《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知（国办发明电【2013】20号）》就也明确要求“因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务”
国发43号文及2014年《预算法》是整个的分水岭。之后，国务院对地方政府债务进行了清理，严禁地方政府提供担保。
这种方向的转变，和整体经济环境的变化有关系：当经济上行的时候，地方政府的担保风险可控，地方政府可以借助自身信用通过融资平台融资发展经济，金融机构也可以做成一笔“风险较低”的业务，虽然法律上禁止地方政府提供担保，但是符合各方的利益，大家也就是睁一只眼闭一只眼。
但是当经济下行，地方债务规模过大时，为了防范地方政府破产，控制地方政府债务规模，中央放开了地方融资的渠道，规范了发债渠道和额度管理，将地方政府债务纳入统一监管，对于监管之外的“隐形”的、预算之外的地方政府债务，如提供担保等就自然而然就被严禁了。
这种禁止同时体现在立法和司法上。2014年修订的《预算法》就明确禁止政府提供担保，第35条的规定：
除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
事实上早在1995年实施的《担保法》就禁止国家机关提供担保，除非属于经国务院批准的为外债转贷而提供的担保，第8条规定：
国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。
2015年财政部也多次要求禁止地方政府的违规担保，最高院在《中国银行(香港)有限公司与辽宁省人民政府、葫芦岛锌厂保证合同纠纷案》中，认为辽宁省政府1996年出具的《承诺函》不构成保证担保的主张。
而本次发文对于严禁担保函的力度，放在此次的50号文在现今的时间背景下，势必更为凌厉。
根据新预算法以及国发43号文，地方政府只能通过发行地方政府债券的方式举债，除法律另有规定外，不能以其他任何方式举借债务。
不过，新的预算法实施后，执行一直欠佳，部分地方政府违规举债的情况仍然存在。
在政府的违规举债方式中，直接举债方式较少，更多的是一些变通的方式，比较常见的是通过政府融资平台间接进行融资，或者变相提供担保的方式增加或有负债。如有的政府部门通过委托融资平台公司代建的方式，约定以政府购买服务的方式，隐形增加政府债务。
另外，目前流行的PPP、产业基金等融资方式有些项目的安排也涉嫌政府为项目提供担保。
序号 | 金融机构 | 具体事项 |
1 | 江苏金融融资租赁股份有限公司 | 2015年6月和8月，江苏金融租赁股份有限公司与黔江区教委签订2个《融资租赁合同》，向黔江区教委提供融资1亿元。 |
2 | 山东省国际信托股份有限公司 | 2015年3月，山东省国际信托股份有限公司与邹城市总工会签订“正方实业单一资金信托合同”，向邹城市正方经济发展投资有限公司发放信托贷款，邹城市正方经济发展投资有限公司收到贷款后经财政局财源建设基金转给城市资产经营有限公司使用，并以财政资金作为还款来源。 |
3 | 中国建设银行驻马店分行 | 中国建设银行股份有限公司于2015年9月与驻马店市公共资产管理公司签订了建驻营基建[2015]153号合同，同月该行发放贷款6.4亿元。驻马店市人民政府通过政府会议纪要，承诺将公共资产管理公司贷款本息列入市财政中长期规划和政府购买服务预算，涉及资金6.4亿元。市财政局据此向中国建设驻马店分行出具承诺函。 |
4 | 新都桂城村镇银行 | 新都桂城村镇银行2015年向成都市新都区土地整理农业专业合作社提供2.08亿元（名义为购买苗木、花卉及中药材等），相关合作社将贷款资金转入成都市新都区神龙投资有限公司，经有关区政府领导同意调剂部分贷款资金用于土地整理等政府项目。 |
2017年1月初，财政部曾分别致函五省市地方政府、两个部委，要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为，并依法处理个别企业和金融机构违法违规行为。
前期，财政部也曾公布了重庆市黔江区3起违法违规举债担保事件：
目前这3起违规担保均已撤回相关文件，解除了黔江区财政局的担保责任。重庆市对负有直接责任的黔江区财政局局长卢某，予以行政撤职处分。
而在2017年2月27日，财政部首次对金融机构中标PPP项目发函，认为武汉市轨道交通8号线一期PPP项目“存在风险分配不当”等问题，要求核查确认有关情况。
从披露的合同和资料来看，该项目实际上为此前存量BT项目，项目建设已完成70%。武汉地铁采取保留施工方、重新选择投资人的方式，将存量BT项目转化为PPP项目。
根据公示合同文本，项目总投资为135.84亿元。项目资本金47.84亿元由项目公司股东，即社会资本和武汉地铁集团有限公司共同设立的“武汉地铁股权投资基金（契约型）”（下称“基金”，占66%股权，社会资本方出资约28亿元），以及武汉地铁集团有限公司和武汉地铁运营有限公司投入。剩余88亿元通过项目公司融资解决。
在基金结构中，武汉地铁集团是劣后级出资人，出资3.15744亿元，占基金份额的10%；社会资本系包括招商银行股份有限公司（牵头方）、中国光大银行股份有限公司和汉口银行股份有限公司三家商业银行联合体是优先级出资人，作为社会资本出资28.41696亿元，占基金份额的90%。
中建政研PPP咨询总监苏勇认为，武汉市轨道交通8号线一期PPP项目争议的焦点不在于金融机构作为社会资本主体参与，而是具体操作层面的规范化问题。苏勇推测，该项目有“名股实债”之嫌，有违PPP模式的本义。该项目将内部收益率和利率混为一谈，根据成交结果公示“预成交资本金财务内部收益率：按照中国人民银行最新发布的5年期以上银行贷款利率为基准下浮3%，浮动利率”，推测该项目的交易模式实为“名股实债”，与财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号文）第五条“防止政府以固定回报承诺、回购安排、名股实债等方式承担过度支出责任”有直接冲突。
政府出资产业投资基金管理暂行办法（发改财金规〔2016〕2800号）
明确政府出资产业投资基金不得从事“名股实债等变相增加政府债务的行为”。
财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法（财预[2016]175号）第三章地方政府和融资平台公司融资行为监督中，要求专员办对地方政府融资行为进行监督，主要包括：（一）除发行地方政府债券、外债转贷外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；（二）地方政府及其所属部门参与社会资本合作项目，以及参与设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时，不得承诺回购其他出资人的投资本金，承担其他出资人投资本金的损失，或者向其他出资人承诺最低收益；
政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金[2016]92号）中第三十五条要求：“各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理，切实保障项目运行质量，严禁以PPP项目名义举借政府债务。财政部门应当会同相关部门加强项目合规性审核，确保项目属于公共服务领域，并按法律法规和相关规定履行相关前期论证审查程序。项目实施不得采用建设-移交方式。政府与社会资本合资设立项目公司的，应按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作，不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。”
关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金[2016]90号）要求：“着力规范推进项目实施。各级财政部门要会同有关部门统筹论证项目合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素，科学设计PPP项目实施方案，确保充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征，防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。要加强项目全生命周期的合同履约管理，确保政府和社会资本双方权利义务对等，政府支出责任与公共服务绩效挂钩。”
关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知（财金〔2016〕32号）明确：“要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、名股实债等方式进行变相融资”；
政府投资基金暂行管理办法（财预〔2015〕210号）要求政府“不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益”；
关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金[2015]57号）要求：“要发挥政府集中采购降低成本的优势，确定合理的收费标准，通过政府采购平台选择一批能力较强的专业中介机构，为示范项目实施提供技术支持。严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。”
关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、发展改革委、司法厅（局），中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行，各银监局、证监局：
2014年修订的预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，地方各级政府加快建立规范的举债融资机制，积极发挥政府规范举债对经济社会发展的支持作用，防范化解财政金融风险，取得了阶段性成效。
但个别地区违法违规举债担保时有发生，局部风险不容忽视。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，现就进一步规范地方政府举债融资行为有关事项通知如下：
各省级政府要认真落实国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）要求，抓紧设立政府性债务管理领导小组，指导督促本级各部门和市县政府进一步完善风险防范机制，结合2016年开展的融资平台公司债务等统计情况，尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。
上述工作应当于2017年7月31日前清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。财政部驻各地财政监察专员办事处要密切跟踪地方工作进展，发现问题及时报告。
加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。
地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。金融机构应当依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。
进一步健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。
金融机构应当严格规范融资管理，切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源。
金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。
对地方政府违法违规举债担保形成的债务，按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）依法妥善处理。
地方政府应当规范政府和社会资本合作（PPP）。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，按照利益共享、风险共担的原则，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利。
地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
全面贯彻落实依法治国战略，严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，健全规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。
除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。
地方政府应当科学制定债券发行计划，根据实际需求合理控制节奏和规模，提高债券透明度和资金使用效益，建立信息共享机制。
完善统计监测机制，由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果。
开展跨部门联合监管，建立财政、发展改革、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。
对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任；对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的，依法依规追究企业及其相关负责人责任；对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任；对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。
地方各级政府要贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》等规定和要求，全面推进地方政府及其所属部门举债融资行为的决策、执行、管理、结果等公开，严格公开责任追究，回应社会关切，主动接受社会监督。继续完善地方政府债务信息公开制度，县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。
省级财政部门应当参考国债发行做法，提前公布地方政府债务发行计划。推进政府购买服务公开，地方政府及其所属部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。
推进政府和社会资本合作（PPP）项目信息公开，地方政府及其所属部门应当重点公开政府和社会资本合作（PPP）项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。推进融资平台公司名录公开。
各地区要充分认识规范地方政府举债融资行为的重要性，把防范风险放在更加重要的位置，省级政府性债务管理领导小组要切实担负起地方政府债务管理责任，进一步健全制度和机制，自觉维护总体国家安全，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。各省（自治区、直辖市、计划单列市）政府性债务管理领导小组办公室应当汇总本地区举债融资行为清理整改工作情况，报省级政府同意后，于2017年8月31日前反馈财政部，抄送发展改革委、人民银行、银监会、证监会。
特此通知。
财政部 发展改革委 司法部 人民银行 银监会 证监会
2017年4月26日
