公共管理学的安全向度
——兼论公共管理学发展中的
安全风险及其治理
郑家昊
作者简介:
[1]郑家昊，陕西师范大学国家安全学院(政法与公共管理学院)副院长、教授。
文章来源：
《探索》2023年第2期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2023/3/15
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公共管理学的安全向度—兼论公共管理学发展中的安全风险及其治理
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摘要：
改革开放以来，随着行政学的恢复发展，公共管理学逐渐在中国建立起来。公共管理学是一门治国理政之学，天然地具有对安全的关切，其安全担当因治理的复杂性而不断增强。公共管理学的安全向度体现在“内向”和“外向”两个方面，内向安全涉及公共管理学的学科身份认同问题，外向安全涉及公共管理学的治理功能发挥问题。发展至今，公共管理学依然面临“身份危机”,同时也要应对“西方中心主义”诱致的教育安全风险。要化解身份危机必须校准认知和注重创新，充分认识公共管理学是对公共行政学的扬弃；要推进教育安全风险治理必须站稳“中国化”的原则立场，运用“批判性”的思维方法，采取“大历史观”的研究视域，推动“安全教育”的全过程实施。
关键词：
公共管理学;安全向度;身份危机;教育安全;西方中心主义
学科是现代科学创新发展和知识演化到特定阶段的产物。近代以降，现代科学因应社会发展与治理情境的变化而不断创新发展，出现了学科分化与丰富化的壮丽景象。公共管理学作为一门学科(或学问),是现代科学创新发展取得的重要成果，被誉为“治国理政之学”。回溯公共管理学的产生与发展，学界前辈和同仁的不懈努力为公共管理学的发展共识及话语生成奠定了坚实的基础。但是，我们也应看到，统筹发展与安全已经成为公共管理学科学发展的基本原则，公共管理学的高质量发展是以坚守“安全底线”为前提的，公共管理学的安全向度必须得到重视。聚焦公共管理学的安全向度，对公共管理学的安全意蕴、安全担当以及安全风险进行系统化分析，将有助于公共管理学的安全观生成，进而更好地发挥治国理政之学的作用。
党的二十大以来，国家安全和社会稳定问题的重要性和战略意义进一步彰显，公共管理学的安全责任更为凸显、安全担当任重道远。在这种情况下，寻找公共管理学的安全向度，对公共管理学的发展安全与安全风险进行学理性探究具有重要的理论价值和现实意义。基于此，笔者尝试从“内向安全”和“外向安全”两个维度建构诠释公共管理学安全向度的研究方式，识别其内、外安全风险并提出安全治理的建设性方案。需要说明的是，寻找和诠释公共管理学的安全向度是一项复杂的系统性工程，本项研究可以看作是此项工程开工的“问路石”,希望能够促进公共管理学安全发展的共识更新，唤起更多学者对公共管理学安全向度的持续关注和研究，为公共管理学的安全发展和作用发挥提供强有力的支持。
1 公共管理学的安全关切
从历史角度来看，“利害关系”在人类生存发展和人类文明进步中发挥着“元关系”的功用，“趋利避害”是人类生存、繁衍和文明演化的根本法则。如果在安全的战略意义上审视，“利害关系”可以表达为“安全与风险的关系”,“趋利避害”可以转译为“趋安避险”。自古以来，安全需要是人类最为基础的需要。人类对安全的渴求与追寻与日俱增，很大程度上是由人类所处社会的复杂性以及风险的多样性持续增加所引致的。当面对愈益复杂的环境和层出不穷的风险时，人类必然会通过化简的方式来应对复杂、运用防范的办法来化解风险。
无论在哪里，问题都是科学发展的动力[1]42。为了将确定的环境与安全的状态转变为现实，人类付出了许多科学化的努力。尤其是进入近代，研究者在不懈探索中，基于问题意识、运用分析思维，促进了相关知识的积累、演化、传播和应用，促进了现代科学中学科的分化与多样化。从服务人类寻求确定的环境和安全的状态这一目的来看，现代科学中的各种各样的学科都可以被归为“趋安避险之学”的行列。公共管理学也属于这一行列，它“是一门治国理政之学，是一门主要研究在依法行使国家权力对社会事务进行管理的活动中，有效地组织和协调各种要素的科学”[2]。
在公共管理学的问题意识和知识体系中，始终包含化解风险、达成安全的内容，这些内容大体可以分为两类：一类涉及公共管理学自身的发展与安全；另一类涉及公共管理学维护安全的功能发挥1。其中，第一类是公共管理学“内向”的安全，第二类是公共管理学“外向”的安全。公共管理学的内向安全是外向安全的基础，外向安全有助于巩固内向安全。相较于内向安全，公共管理学的外向安全更加为人所熟悉。因为，内向安全主要涉及学科存在的合理合法问题，大多只有学科领域的研究者才会关注和解答这一问题，而外向安全主要涉及安全治理(如治安防控、安全监管、应急管理等),是公共管理学发挥治理功能的重要方面，与人们日常生活与切身安全利益高度相关，故而备受人们关注。
从历次党代会报告中的“国家安全”表述来看(见表1),以党的二十大召开为界标，在此之前，公共管理学承担着安全担当，安全问题一度被“公共管理化”。概括而言，改革开放之初至世纪之交，虽然“国家安全”主要被纳入军队建设和国防建设的范畴，但是维护国家安全和社会稳定一直是公共管理学学科发展的实践旨归。自党的十六大首次将政府职能体系的内容从“两位一体”(经济调节、市场监管)扩展为“四位一体”(经济调节、市场监管、社会管理和公共服务)之后，直至党的二十大召开之前，“国家安全和社会稳定”一直属于“社会管理”或“社会治理”的范畴2,是公共管理学重点关注的议题。
表1 历次党代会报告中
“国家安全”的主要表述
2022年10月16日，习近平在党的第二十次全国代表大会上作题为《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》的报告，该报告的第11部分专章论述了“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”,明确要“健全国家安全体系”“强化维护国家安全能力”“提高公共安全治理水平”“完善社会治理体系”。其中，“提高公共安全治理水平”和“完善社会治理体系”是公共管理学的经典议题，同步被纳入国家安全的范畴，从而改变了过往将“国家安全”纳入“社会管理”或“社会治理”的情况，出现了管理问题“国家安全化”的趋势或迹象，公共管理学的安全意蕴变得更加丰富，未来很长时期公共管理学需要在维护国家安全和社会稳定方面更好地履行责任担当。
安全议题的重要性日益凸显是世界格局剧变和社会治理复杂性陡然增长的必然结果。同时，安全涉及的领域十分庞杂，安全的达成将是一项复杂的系统性工程，必然需要多元学科交叉融合来提供理论指导和必要的智力支持。每一个学科就如同一个“透镜”,“通过不同的透镜，我们能看到不同的景象，它们都真真切切地在那里，而每一种观察方式都丰富了我们对这个世界的认知，使我们的认识更加全面。尤其是当我们面临混乱不堪、纷繁复杂且快速变化的局面时，观察的方式越多，效果就越好”[3]13。在国际时局日益复杂和全面建设社会主义现代化国家的新征程中，公共管理学对安全的关切将有助于为国家安全提供智识指导，从而发挥好维护国家安全和社会稳定的积极作用。
2 公共管理学的内向安全：
身份危机及其化解
改革开放以来，伴随着行政学的恢复，公共管理学在中国得到了长足发展。如果说行政学是公共管理学的“根”和“源”,那么改革开放就是公共管理学创新发展的动力和源泉。据此可以推出：历经几十年的发展，公共管理学的意旨与性质应该是十分明确的，或者说，人们对于公共管理学的认识已然达成一致。但是，当我们问及“什么是公共管理学”或“如何定位公共管理学”时，回答的声音却有些“嘈杂”,即使从事公共管理理论研究的学者在对待这一问题时也持有不同的声音。当前，至少流行着三种具有代表性的看法或观点：(1)将英文语境的“Public Administration”直接翻译成公共管理学[4],将公共行政学(Public Administration)等同于公共管理学(Public Management)[5];(2)淡化或搁置公共行政学与公共管理学的区别，突出公共管理学的“技术属性”,认为公共管理学是一门跨领域的应用型学科[6];(3)将“公共管理学”与“公共行政学”进行区别[7],承认或主张公共管理学是中国学者创造的全新学问[8]。以上观点事关“公共管理学”的定位，是对事关公共管理学的本质、性质和身份等“元问题”的不同解答，只不过这些解答彼此之间的矛盾和张力很大，表现出“认识的不和谐”与“立场的不一致”,说明公共管理学的“身份危机”依然存在。
无疑，摆脱“身份危机”是公共管理学统筹自身发展与安全的首要任务。要实现这一任务目标，必须从形成对公共管理学的科学认知来着眼。如果理不清公共管理学的定位，公共管理领域的研究者和实践者“从众”地“随大流”——悬置一些认识上的前提，甚至在错误的认知下前行，是不利于公共管理学长足发展的。其实，如果从语词比较、学科发展、学科认同等方面出发审视公共管理学，它的定位和性质还是比较清晰的：公共管理学是中国学者在推进行政学学科发展中建构的一门全新的学问，是对西方公共行政学的扬弃与替代。
第一，从语词和对象的比较来看，“公共行政”与“公共管理”是有区别的，公共行政学是西方学者率先创设的，但公共管理学是中国学者学科创新的成果。在口语化表达中，“行政”与“管理”通常混淆使用、不做严格区分，但是在学术化或科学化的表达中，管理与行政之间是有差异的，管理泛指所有组织的活动，行政一般指的是具有权力势能的组织的活动，管理的外延比行政要宽泛。以美国为代表的西方国家在现代科学的意义上发展行政学的时候，行政组织的主体指向非常明确，就是“政府”。政府是一种典型的具有权力势能的组织，所以西方语境中的“公共行政学”研究的“公共行政”就是政府的行政行为和制度问题。纵览西方行政学发展的历程，公共行政学从产生开始就蕴含公共行政“科学化”的导向，因此政府不断地向企业组织学习先进的管理理念、技术和方法，这种做法经由新公共管理运动达到极致，“虽然西方国家存在着公共管理的问题，而且也有许多学者对公共管理问题做出了很深入的研究，但是作为一门学科，它并未建立起来”[7]1(前言)。到了20世纪80年代，西方的公共管理问题凸显，但是依然是在所谓的“新的公共行政学”的指导下开展的，并没有生成公共管理学学科。公共管理学研究的“公共管理”则与“公共行政”不同，是指包括政府在内履行公共事务治理职责的组织的行为与制度问题。“如何以有限的资源来有效甚至高效地满足人民多元、多样的需要，是行政活动始终面临的重要挑战和课题。”[4]319中国学者在改革开放之初恢复重建行政学的时候，一方面逐渐意识到西方国家普遍采用的管理型政府独享治权的治理方式的弊端——这种方式难以实现以有限资源来有效(或高效)满足人民需要的目标，反而容易助长行政傲慢和深陷规模膨胀；另一方面也意识到政府引导多元力量协同合作治理的重要性与优越性，开始探讨政府通过服务角色的履行来引导多元社会力量参与治理的“合作治理”之学，逐渐形塑了公共管理学学科的“合作理性”。
第二，从学科发展的角度来看，公共管理学是对公共行政学的扬弃，是一门全新的学问。如果以1996年为分界，公共管理学在中国的发展经历了准备期(1980年至1996年)和成长期(1996年以来)两个阶段。在准备期，行政学的恢复和发展是在“行政管理”的名称下进行的，当时的“行政管理”与西方使用的“公共行政”意涵大致相同，行政管理专业主要面向党政机关培养人才。1996年，国务院学位委员会组织修订研究生专业目录，增加了管理学这一新门类，下设包括公共管理在内的5个一级学科，行政学(行政管理)从政治学中分离出来，学科的范围得到拓展，行政管理成为公共管理下名列首位的5个二级学科之一。这标志着公共管理学科的相对成熟及其学科地位的正式确立[6]。21世纪以来，伴随中国加入世界贸易组织以及《中华人民共和国公务员法》的颁布，公共管理硕士专业学位教育得以启动，公共管理学科的发展进入了快速发展阶段，中国特色的公共管理学开始生成。此时的公共管理学已经在汲取西方公共行政学营养的基础上实现了新的发展，旨在为政府部门及非政府公共管理机构提供高层次、应用型专业管理人才。因此，“公共管理学是一门诞生于世纪之交，综合运用社会治理知识来对公共管理进行系统化研究的科学”[7]1。
第三，从学科认同上来看，不能将公共管理学简单归入“跨领域的应用型学科”。相较于政治学学科而言，公共管理学属于新兴的学科，而且因为“管理”的应用性与复杂性，使得公共管理学的应用性及跨领域的特点格外明显，由此便产生了一种对公共管理学的认识偏见，习惯性地从“器”与“用”的角度出发将公共管理学看成是应用型的学科，而忽视了公共管理学的“道”与“体”的客观存在及其重要意义。“实质上，真正的问题所在并非是应用科学还是基础理论科学之争，而是属于公共管理学的核心问题还散化在各种事实之中，而未能得到一般化的建构，公共管理学科消除学科形象被误解的根本之策，恰在于回到基础理论之境，在学科一般化问题建构上取得里程碑般的突破。”[8]
由此可见，公共管理学与公共行政学既紧密相连又有十分明显的区分。公共管理学在中国的产生，离不开公共行政学提供的知识学和方法论基础，同时公共管理学在借鉴公共行政学的基础上实现了对公共行政学的扬弃，在研究对象和研究内容方面，公共管理学不再像公共行政学那样限定于对政府的专门研究，而是要把一切参与社会治理行动中的因素都纳入自己的视野，对从工业社会向后工业社会转型过程中的一切新生的、对社会治理有影响的因素，都加以认识和分析[7]15。但是，值得注意的是，在看待公共管理学与公共行政学的区别与联系时，人们看到的更多是两者的联系，进而淡化两者的区别，甚至基于中国行政学向西方“补课”的经历，而判定公共管理学是西方学者创设的，这是深受“西方中心主义”思维影响的错误认识。中国高校正在加快发展公共管理学一级学科，需要辨清这种错误的认识，摒弃以公共行政学发展公共管理学的思维，拒绝简单移植西方公共行政学的操作方案，进而聚焦中国式现代化的治理场景来推动公共管理学创新发展，让中国的公共管理学成为世界话语体系中富有影响力的创新话语。可以说，扎根中国治理情境的创新发展是公共管理学的生命线，也是公共管理学摆脱“身份危机”的不二法门，当然这种行动的科学性也离不开行动者对公共管理学的科学认知。
3 公共管理学的外向安全：
以教育安全为视角
公共管理学的外向安全涉及安全治理的各种各样应用场景，“涵盖政治、军事、国土、经济、金融、文化、社会、科技、网络、粮食、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物、人工智能、数据等诸多领域，而且将随着社会发展不断动态调整”[9]8。然而，以上诸多安全中最为关键和根本的是人的安全问题。“要解决‘人的安全’问题，最关键的是教育问题。因此，应该关注一个至关重要的问题——教育安全……因为在对各类‘安全’的关注中，人们已经隐隐感觉到了相同的问题，就是需要在‘国家安全’的各种问题上更重视人的问题和人的教育问题。”[10]
教育安全是一个既老又新的问题，既与传统安全联系在一起，又和非传统安全联系在一起。“教育安全概念本身即包含所有因各类教育因素和教育问题直接或间接影响和制约国家或地区安全的问题。”[11]教育安全的重要性也是因教育的特质及其重要性所决定的，“教育的实施通常会在无形的、模糊的、思想意识深层的、甚至是危险的状态下发展，如果没有危机感和安全意识为警示之钟，则因教育的失误而铸成的大错将在所难免、难以挽回，并会危及整个国家和民族的根本利益”[10]。公共管理学培养的人才多从事治国理政的相关管理事务，所以公共管理学的教育安全较之其他学科显得尤为重要，在一定程度上“教育安全”是公共管理学学科自身发展与安全所要实现的目标，同时也是其治理功能的结果体现，事关政治安全。
在公共管理学发展的历程中，我们经常看到一些对公共管理学术研究进行反思的文献，但是鲜见对“公共管理学的教育安全”的专门研究。为了识别公共管理学的教育安全风险，笔者对硕士、博士学位论文进行了分析。因为，从现行高校教育体制来看，硕士、博士学位论文可以综合反映出研究生培养质量以及该生在校期间接受的教育水平，尤其是从论文“理论基础”的选择及使用方面，可以窥探出公共管理学教育安全风险的基本情况。
鉴于此，笔者以中国知网的学位论文库为数据源，以“学科名称=公共管理”开展检索(截至2022年6月30日),选择学位授予年度为2016年、2017年、2018年、2019年、2020年、2021年3,共检索得到论文9 743篇，剔除主题词与“公共管理”无关、留学生论文以及缺少理论基础的论文，共获得有效数据7 950篇。这些论文的研究主题基本上都聚焦于中国问题，共使用了6 432种理论，使用频次排在前100的理论如表2所示。从表2中可以直观地分析出：只有“服务型政府理论”“政府职能理论”属于中国特色的理论创新，其余的理论几乎均为国外的理论。通过对以上理论之于研究的适应性进行分析，我们发现还存在如下问题。(1)理论与研究“两张皮”的现象。比如理论基础没有具体的指导意义，仅作为论文呈现的必要“摆设”。(2)用西方理论裁剪中国现实的现象。比如对西方理论直接拿来主义，在不辨清适应前提的情况下来分析中国现实。(3)对理论认识和表达方面失准。比如“新公共管理”作为理论更多的是“理论集合”而不是某一种理论，但是研究生在使用它的时候并没有意识到这一点，而是笼统地将其归为一种理论。可见，中国的公共管理学教育存在一定的“安全风险”——2016年至2021年期间毕业的部分公共管理学领域的硕士、博士研究生，他们在接受教育的过程中开始习惯以西方的思维来解决中国问题，在尝试以西方的标准评价中国实践。
表2 2016—2021年公共管理学
(学科)硕士、博士学位论文的理论基础
公共管理学的教育安全风险主要是由“西方中心主义”诱致的。西方现代性政府理论话语中蕴含“西方中心主义”,它试图对其他国家或地区的学者实施观念、价值、思维和话语等方面的规训，进而阻碍后发国家独立自主地建构和创新本土化的政府理论话语[12]。在公共管理学学科发展的准备期，中国行政学经历了向西方行政学学习借鉴的过程。在这一时期，西方行政学论著通过译介形式被大量引入中国，后来成为公共行政学的经典文献。我们不否认这些译作的借鉴与指导价值，但是译作内含的“西方中心主义”思维为中国公共管理研究者带来了“向西看”“理论不自信”等很多不利的影响，使中国公共管理学在理论创新方面面临有“众声喧哗”却没有中心音调的困境。
中国公共管理学学科的国际化进程促进了文明互鉴，推动了公共管理学科国际化交流发展，但也使“西方中心主义”的影响逐渐扩大。“由于西方学者的立场和自恃为‘强势文化’的代言人，在相对客观的论述和自省中，他们观点中的‘西方中心主义’思想仍如草蛇灰线般若隐若现。如果我们在研读上述文献时不注意持有一种时时反思的精神，很可能会不自觉地陷入对自己文化不自信的陷阱之中。”[13]13“西方中心主义”诱致的对西方理论的“迷恋”,使得中国的公共管理学似乎很难摆脱西方“公共行政学”的思维惯性，而陷入原创性理论不足、习惯于选用可能引起“水土不服”的困境，传递到公共管理学的教育环节，则体现为学生对西方理论的推崇、对中国本土化理论的忽视。虽然学者们逐渐意识到上述情形的危害，并做了一些消除危害的积极尝试，但是中国公共管理学的意识形态安全风险问题依然存在，且应该得到充分的关注。公共管理学的教育安全风险治理已经刻不容缓。加强公共管理学中的教育安全风险治理，必须站稳“中国化”的原则立场，运用“批判性”的思维方法，采取“大历史观”的研究视域，推动“安全教育”的全过程实施。
