编者按
清朝统治的特点是什么？秘密政治！秘密政治的载体主要是奏折和廷寄，清代的皇帝，以雍正为代表，利用这条统治的暗线，打破官僚统治的层级结构，将权力集中在皇帝一人手中。同时不废明线，以保证日常行政的正常运作。但秘密政治难免会导致行政效率低下、政策不公开透明、群臣猜忌、消息闭塞等弊端。
文 ｜ 林鹄
（《读书》2024年9期新刊）
与历代王朝相较，清代统治的特点，一言以蔽之，曰：秘密政治！
清代秘密政治围绕奏折展开。奏折是清代独创的上行文书，在保密方面有极其严格的规定：必须亲笔书写，不得假手幕僚，而且要在密室书写；奏折经皇上朱批后发还原奏人，也要在密室启封开读；原奏人不得泄露奏折内容；官员之间不得互相探听奏折及朱批内容。所谓奏折，实际上是绕过正常行政渠道，直接写给皇帝的秘密信件，通俗点说，就是小报告。打小报告，古今中外都免不了，但只有在清代，小报告得到合法化、制度化，成了最高统治者决策的主要依据。也就是说，清代政治的运转，以小报告为核心，这不仅在中国历史上绝无仅有，在世界范围内恐怕也是独一无二的。其精髓，就是打破官僚体制的层级结构，使上下级官员互相监视，只对皇上一人负责。
红漆皮奏折匣，外观呈长方形，正面上方有一镀金“奏”字，开口处附有扣吊二，其上加锁具二以及钥匙。为了安全与保密，奏折在传送中以匣封装（来源：dpm.org.cn）
秘密政治的载体，除了奏折，还有廷寄。奏折经皇上审阅、批示后，由来人带回。有时批示内容过长，就由皇帝口授，大臣拟好谕旨后，经皇上审阅，封缄严密，交到兵部由驿站直达该官员，这就是所谓廷寄，清代独创的下行文书。与奏折一样，廷寄的特点也是保密性强，不走层层下达的正规渠道。奏折是小报告，而廷寄（包括奏折上的朱批）相当于领导批的条子。一上一下，秘密政治就闭环了。清代政治运作，存在一明一暗两条线。明的一条，以内阁为枢纽，上行下达都遵循一层一层的公开渠道，在文书上主要体现为题本（上行，一律走驿站）和明发上谕（公开发布的谕旨）。内阁的设置是对明代制度的继承，但其权力与明代相比，不可同日而语。阁臣票拟，只能秉承皇帝意旨，极少有发挥个人见解的空间。暗的一条，就是通过奏折和廷寄，让独裁者得以甩开官僚机构，直接指挥广大官员。不过，秘密政治也会有运转失灵的时候。比如廷寄，恰恰因为其秘密性，不像明发上谕具有明确的法律效力，可能会遭遇尴尬处境。洪杨事变初起，清军一触即溃，大有土崩瓦解之态势。关键时刻，因母丧回湖南守孝的书生曾国藩，拍案而起，只手补天，挽救了大清王朝。咸丰七年，他向清文宗奕詝抱怨：“臣前后所奉援鄂、援皖、筹备船炮、肃清江面诸谕，皆系接奉廷寄，未经明降谕旨。外间时有讥议，或谓臣系自请出征，不应支领官饷；或谓臣未奉明诏，不应称‘钦差’字样。”廷寄好比国家领导人私信某官员，责成他处理某事，其他官员眼红，不愿意配合，就有理由了：俺没收到正式通知，哪知道怎么回事！
清代画家吴友如绘《田家镇及蕲州战图》。1854年，太平军与湘军在湖北田家镇及蕲州激战，此役湘军获胜（来源：chiculture.org.hk）同样，由于奏折的非公开性，即便皇帝在朱批中已经允准的建议，仍然需要以题本的形式公开上奏。有时候报告同一政事的奏折与题本同时拜发，一般奏折会先到。乾隆三十八年，关于一件大案，浙江巡抚三宝先上题本，数日后才呈递奏折，为此清高宗弘历下旨申饬，称其“缓急倒置”。个中奥秘，就是皇上要尽可能抢在官僚机构之前，第一时间掌握情况。雍正年间，清世宗胤禛一方面大规模推广奏折，使其逐渐取代题本，成为中央决策最重要的依据，另一方面并不打算以暗线完全代替明线，相反，刻意维护以内阁为枢纽的明线，其表现就是将内阁升为正一品衙门。此举的含义，可以透过雍正八年的一份上谕，看得清清楚楚。
胤禛首先说明，既然有了题本，为什么还需要奏折：“督抚一人之耳目有限，各省之事，岂无督抚所不及知，或督抚所不肯言者？于是又有准提（提督）镇（总兵）藩（布政使）臬（按察使）具折奏事之旨。即道员、武弁等，亦间有之。无非公听并观之，欲周知外间之情形耳。”提督、总兵是各省绿营的最高长官，品级大致与总督、巡抚相当。各省总督、巡抚、提督、总兵、布政使、按察使是雍正年间有资格上奏折的官员的主体。此外，也有个别道员和总兵以下的武官获此殊荣。
题本，明、清时期臣工向皇帝报告政务的主要文书之一（来源：cos.fhac.com.cn）所谓“公听并观”，就是让各省高级官员相互揭发，或者越级发表意见，从而将控制权牢牢把握在皇帝一人之手。胤禛的高明在于，他深知，奏折固然能使他绕过井然有序的官僚体制，直接掌握地方的一举一动，但理性的行政层级系统一旦崩溃，政治运作会陷入混乱：凡为督抚者，奉到朱批之后，若欲见诸施行，自应另行具本，或咨部定夺。为藩臬者，则应详明督抚，俟督抚具题或咨部之后，而后见诸施行。若但以曾经折奏，遂藉口已经得旨，而毅然行之，则如钱粮之开销、官员之举劾，以及苗疆之军务、地方之工程，诸如此类，督抚皆得侵六部之权，藩臬皆得掣督抚之肘矣。行之日久，必滋弊端，为害甚巨，不可不防其渐也。
督抚可以绕过部院，通过奏折直接跟皇上联系，这一制度设计的妙用是使得天子可大权独揽。如果各地督抚只以这种方式处理政务，那就意味着六部名存实亡，中央机构形同虚设，这种情况下，作为一个国家，怎么整合各省？再如布政使、按察使是督抚的下属，如果他们不把督抚放在眼里，自作主张，越级跟皇帝商讨政事，督抚却不知情，地方不就乱套了吗？
早在即位初，胤禛对此就有清醒认识。雍正元年，他在福建布政使黄叔琬的奏折上批示：“虽许汝奏折，不可因此挟制上司，无体（‘体’指上下级体制）使不得。若督抚有不合仪处，只可密密奏闻，向一人声张亦使不得。一省没有两个巡抚之理，权不画一，下重上轻，非善政也。……奏不可频，恐尔上司疑忌。”通过奏折，胤禛让下级监视上级，但颠覆层级结构又是他不愿看到的。
清世宗胤禛朱批奏折，现藏于台北“故宫博物院”（来源：theme.npm.edu.tw）所以，上引雍正八年谕旨强调，尽管你已经私信我了，我也批准了，还得再走一遍正规程序。督抚根据情况，要么上题本，要么跟六部协商。藩臬则要向督抚详细汇报自己的想法，由督抚上题本或者咨询六部。担心行政体制崩塌是胤禛虽钟情暗线，却坚持不废明线的第一个原因。各省文武官员之奏折，一日之间尝至二三十件，或多至五六十件不等，皆朕亲自览阅批发，从无留滞，无一人赞襄（协助）于左右，不但宫中无档案可查，亦并无专司其事之人，如部中之有司员、笔帖式、书吏多人，掌管册籍，翻阅规条，稽查原委也。朕不过据一时之见，随到随批。
所谓“无一人赞襄于左右”，不过是制造自己无所不能的神话，但这里描绘的君主抛开官僚机构，单凭一己之力统治国家会带来的风险，是实实在在的。国家行政运作，依赖规则，并需参考以往类似事件的处理方式，档案的重要性就体现在这里。而奏折只是臣下和皇上个人私下交流的工具，哪怕皇帝三头六臂，再加几个帮手，也不可能代替长期依托档案工作的专业化机构。胤禛很清楚，自己的个人考量可能会有很大欠缺，坦陈“不过据一时之见，随到随批”。一道行政命令的发布，要经过层层审批，虽然繁琐，也是为了保证其合理性。奏折在绕过官僚机构的同时，也绕过了防止出错的制度设计。秘密性是把双刃剑，能使皇帝摆脱官僚机构的束缚，前所未有地掌控政局，但也会使皇帝的个人决策面临急剧增大的错误风险。官僚体制是安全阀，抛弃安全阀无异于自取灭亡。奏折得到朱批肯定，还要再走正规程序，就是为了让相关部门起到把关的作用，以避免决策失误。
清代内阁题本办理流程示意图，主要环节为：各省题本送交内阁，内阁拟写票签（处理意见），题本票签送皇帝阅览批示，内奏事处将皇帝批下的朱签（批示意见）送内阁批本处批写，最后，批过红的题本（红本）进入抄发施行阶段（来源：cos.fhac.com.cn）
为防止安全阀失灵，“凡折中批谕之处，不准引入本章，以开挟制部臣之渐”。督抚上题本或跟六部协商时，不得透露皇帝的批示。道理很简单，皇上都同意了，谁还敢说个不字？所谓“挟制部臣”，是担心督抚以圣旨为名，“恐慌部院九卿，令人不敢开口”，从而使君主的错误决策，失去了矫正机会。这不是胤禛有意放弃独裁，而是保障行政合理性的必然要求。
谕旨的最后，是对地方官员的警告：“若督抚提镇等，以此愚弄属员，擅作威福，准属员据实揭报，或该部，或都察院，即行奏闻。若属员等以此挟制上司，肆志妄行，着该督抚提镇等，即据实参奏。”皇帝借奏折破坏现行制度，树立个人权威，同样，地方官员也可以利用朱批突破制度的限制，为个人谋私利。胤禛明白，尽管秘密政治使独裁者如虎添翼，但不加以管控，等于引火自焚。奏折的保密性还会带来另一个潜在风险。胤禛继位没几天，就颁布了一道谕旨：军前（前线）将军、各省督抚提镇等处所有皇考朱批谕旨（即朱批奏折），俱着敬谨封固进呈。若抄写、存留、隐匿、焚弃，日后发觉，断不宽宥，定行从重治罪。京师满汉大臣、官员，凡一切事件有皇考朱批谕旨，亦俱着敬谨封固进呈。目今若不查取，日后倘有不肖之徒指称皇考之旨，捏造行事，并无证据，于皇考圣治大有关系。嗣后朕亲批密旨，亦着缴进，不可抄写存留。
康熙年间，奏折抄录副本留存军机处的制度尚未建立，这天底下独一份的绝密文件，因为朱批的存在，拥有了巨大的潜在能量，一旦被“不肖之徒”利用，后果难以想象。如果有人伪造朱批，也无从辨别真假。雍正朝建立了录副制度，但副本深藏宫中，只供决策参考，不足以防范地方上借此招摇撞骗。所以胤禛一上台，就把奏折回收当成头等大事来抓。
乾隆四十三年（1778年），盛京将军弘晌奏折录副，现藏于台北“故宫博物院”（来源：theme.npm.edu.tw）
总之，日常行政的正常运作，依赖公开、透明的规矩，而奏折、廷寄代表的秘密政治恰恰是对规矩的破坏。胤禛为了将权力集中在他一人手中，靠的就是这不成规矩的规矩。为了防止暗线带来灾难性的后果，他抬高内阁品级以维护明线权威，尽管这大大降低了清代本来已经非常低下的行政效率。奏折的秘密性一直维持到了晚清。咸丰二年正月初一，署刑部侍郎曾国藩在日记中写道：“因早间闻人言，刑部同堂诸君子疑我去年所上折有参劾刑部之言，心不怡者一日。以平日不见信于人，遂招此群疑众谤也。”曾国藩的同事怀疑他在奏折中说他们的坏话。尴尬之处在于，曾国藩不能为自己辩护，否则就是泄密。他反躬自省，认为自己平日待人接物不够坦诚，才会招致流言，这固然不错，但另一方面，让群臣相互猜疑，正是清帝希望通过奏折达到的目的之一。英法联军火烧圆明园后，刚卸任不久的顺天府尹蒋琦龄上《中兴十二策》，其中提到：“自穆彰阿、载垣（分别是道光、咸丰朝受重用的大臣）等当国，政无巨细，托于机密，往往秘而不宣。……庚申之变（咸丰十年英法联军攻入北京），寇在国门，犹务为秘密。廷臣偶有论列，则必诘其闻自何处，得自何人，以致满朝结舌，驯至播迁。既幸塞垣，犹无一纸明诏告谕海内。夫事至此极，岂能隐藏，徒令传闻异词，远近震惊。”帝国主义兵临城下，朝廷不仅对民众隐瞒实情，甚至偶尔有官员上书提及此事，也遭到严厉训斥，被扣上传播谣言的帽子。清文宗奕詝扔下满朝官员，在亲信护卫下逃往承德，安全得到保障后，也没有公开发布消息，告知全国官民。举国上下，除了一部分高级官员，没人知道关于政局及皇帝本人的确切消息。事情到了这种地步，官方不提供可靠信息，只会造成谣言满天飞，整个社会陷入恐慌。
1860年10月，英法联军劫掠、火烧圆明园（来源：passerelles.essentiels.bnf.fr）
这种局面的形成，根源就在秘密政治。臣下汇报情况主要用奏折，不公开，皇帝的决定也以朱批或廷寄为基本下达途径。绝大多数官员只能通过种种非正规渠道打探消息，可靠性没有保障。这种情况下，群臣虽有心为国出谋划策，排忧解难，“既不敢以风闻为无据之谈，更恐以泄漏被根求之谴”，既怕信息不准确，耽误国家大事，更怕因为泄密被治罪。蒋琦龄感慨：“夫人臣致身，原不惜碎首以冀有裨，幸而折槛曳裾，终致感悟，此身虽蹈不测，此心良足自慰。若先坐私罪，且兴大狱，累及朋友，牵涉无辜，则言之必不见用已从可知，其谁不灰心丧气，结舌吞声？此庚申之变，事前所以无一批鳞之奏、挽救之言，非尽廷臣无良，实载垣、端华劫制之罪为不容诛也。”士大夫读书明理，如果能促使君主认清形势，做出正确决断，哪怕冒惹怒天子、引来杀身之祸的危险，也甘心情愿。可现在，只要谈到当前局势，不论是非，首先追究泄密问题，不仅自己身陷囹圄，还要追查消息来源，连累亲友等众多无辜者。这次北京失陷，事先没有一个官员敢于提醒皇上举措不当，提出补救措施，并非京城的官员全是没有良心的自私小人，而是朝政长期不透明的结果。当然，蒋氏把责任全推到穆彰阿和载垣、端华（奕詝死前给儿子安排的顾命八大臣的头两位）等人头上，是为尊者讳，实际上罪魁祸首就是皇帝本人。
*文中图片均来源于网络
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