作者田凯，国家检察官学院河南分院、河南检察职业学院院长，全国检察业务专家。他致力于行政公益诉讼制度的研究并运用理论指导检察实践，出版行政公诉领域的第一本专著《行政公诉论》。 本文是作者在2016年10月12日检察机关提起公益诉讼相关问题座谈会上的发言提纲。
2015年7月，全国人大常委会授权检察机关开展公益诉讼试点工作，截止到现在已经一年有余，从媒体报道看，试点工作发展态势良好。试点进行中，也出现了需要解决的相关问题。如何看待发展态势，对问题如何解决，我个人提三点看法：
一、对一年来试点工作的五点印象
试点一年多来，在人大有力支持，法院、政府和社会各界配合下，主要是高检院和13个试点省份检察干警的努力下，工作取得了好的进展。体现在五个方面：
一是建立了制度框架。试点前，公益诉讼制度一直是学界争论的话题，司法实践中，一些地方在没有法律依据的情况下各自探索，现在授权后，这一制度得到了初步确立。
二是办理了一批案件。高检院通报说，2015年7月1日，全国人大常委会授权改革试点，截止到2016年9月，发现2922起线索，办理1710件，诉前1668件，提起诉讼案件42件，做出一审判决8件，1件民事公益诉讼调解结案，1件行政公益诉讼撤回起诉，1件有了适格的主体后，撤回起诉。
三是显现了初步效果。无论是长白山水资源的保护，还是很多地方森林资源保护，环境污染问题的遏制，说明公益诉讼这一制度建立起来是正确的，不是学者的凭空想象，也不是检察机关自我膨胀的结果。
四是出现了深层问题。试点一年，容易解决的问题得到了解决。试点就是为了探索，出现问题，解决问题，现在的二审出庭、二审启动是抗诉还是上诉的争议，都是试点以后发现的问题，这说明试点本身就有效果。
五是形成了社会共识。无论是立法机关、政府、法院和社会各界，大多数人都认为这个制度建立得好。
试点一年能达成这样的社会共识，还是很难得的。
二、我国构建公益诉讼制度要承认的三个基本前提
公益诉讼是一个新的诉讼类型，和历史悠久的私益诉讼相比，理论发展和司法实践都不太久，而且不同国家的制度建构和司法实践差别还是很大的。我国建立公益诉讼制度要承认的三个基本前提是：
（一）公益诉讼和私益诉讼本质是不同的。任何发动公益诉讼的主体，为了维护公共利益，都需要不同于私益诉讼原告的手段、方式，诉讼程序，承担的诉讼责任都不一样。
（二）中国检察机关的宪法地位和国外检察机关、我国的一般社会团体是不同的。中国的问题必须立足中国现实，我国检察机关是法律监督机关，需要考虑检察机关提起公益诉讼，和一般民事诉讼、行政诉讼的原告存在本质差别，在诉讼地位，举证责任、引起二审等方面都不一样。
(三)公益诉讼也要遵循民事诉讼、行政诉讼的基本规律。上述两个特殊性前提的存在，检察机关提起公益诉讼就要制定若干特殊条款。除此之外，公益诉讼毕竟还是民事诉讼或者行政诉讼，部分程序还是要遵循民事诉讼、行政诉讼规律和原则的。
三、公益诉讼要考虑近中远三个立法路径
无论是远期、中期和近期的立法，公益诉讼立法问题都要突出以上三个基本前提，坚持检察机关避免当事人化，实现检察官化。
一是近期道路是在全国人大常委会授权之下完善相关司法解释。试点期间，要把人大常委会特别授权作为最高的、最坚实的法律供给途径，在授权之下，第二层级的是两高关于试点工作做特别规定。但是制定特殊办法时，要考虑以上三个前提，并且不应当拘泥于现行民事诉讼法和行政诉讼法的规定。
二是中期道路是公益诉讼试点结束后人大要正式授权全面实施。建议提早着手，提请制定正式实施的授权决定。从法律层面上进一步确立检察机关提起行政公益诉讼的资格，使公益诉讼具有长期稳定的法律依据。我们认为，民诉讼法是2012年8月修订的，行政诉讼法是2014年11月修订的，短期内再对两个诉讼法进行修订不够现实，制定单行的公益诉讼法，或者对两个诉讼法制定单独的修正案目前时机均不太成熟。
比较可行的方案是，试点结束前，最高人民检察院需要在总结试点经验的基础上，全面评估试点工作的实际效果，提请全国人大常委会做出关于在全国范围内开展公益诉讼工作的决定，解决试点结束后的法律依据问题。两高可以就正式决定颁布后，联合制定司法解释。
三是远期道路是要推动公益诉讼单独立法。由于公益诉讼和私益诉讼本质不同，导致很多程序上都有区别，无论是检察机关提起还是社会团体提起的公益诉讼，都和公民作为利害关系人或者行政行对人提起的私益诉讼有着本质区别，很多程序需要单独设计。单独拉出来一个公益诉讼法，能够有效解决和私益诉讼法理上的矛盾问题，特别是解决公益诉讼和私益诉讼在主体平等等方面的矛盾，也解决检察机关提起行政公益诉讼和普通行政诉讼的原告差别问题。从立法技术上看，如果采取修订民事诉讼法和行政诉讼法的形式，可能导致特别条款太多，扰乱两大诉讼法的基本架构。远期应当考虑公益诉讼法的单独立法。
