新闻稿件中对于2025年工作的内容，城市更新部分的内容最丰富，足足用了五百多个字来具体表述。(由于引文字数的限制，这里仅引用部分文字)
一是坚持“先体检、后更新，无体检、不更新”……
二是深化城市建设、运营、治理体制改革，建立可持续的城市更新模式和政策法规。……
三是谋划实施一批城市更新改造项目，城镇老旧小区改造，……
老化燃气管道、黑臭水体、完整社区建设、既有建筑改造利用和老旧街区更新改造、地下管网管廊建设改造、基础设施设备更新、城市生活垃圾分类、……老旧住宅。
四是构建城市管理新模式，……
五是以“新城建”为引擎打造高水平“数字住建”，……
“先体检、后更新，无体检、不更新”，强调的是必要性
，可能是针对一些地区，盲目贸然开展城市更新，造成新增隐性债务的违规举债行为，甚至违反土地管理法规的情况。
第二、四、五条的主要内容是深化完善和创新城市建设、运营、治理体制改革，既包括管理模式，也包括数字创新。
第三条是本次会议部署2025年工作中提到城市更新的部分中，内容最丰富的一条：
三是谋划实施一批城市更新改造项目，全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务，基本完成已排查出老化燃气管道的更新改造任务，基本消除县级城市建成区黑臭水体。持续实施完整社区建设、既有建筑改造利用和老旧街区更新改造、地下管网管廊建设改造、建筑市政基础设施设备更新、城市生活垃圾分类、口袋公园和城市绿道建设、公园绿地开放共享、城市居住区养老服务设施和儿童友好空间建设等民生工程、发展工程。鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅。
我们关注到，除了最后一句“
鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅
”的18个字，稍有引发联想以外，其余占城市更新内容比重50％的近二百字，
写的都是需要或基本需要财政出资的非市场化建设内容，也即，不能通过市场化方式融资的内容。
这与会议半年之前财政部、住建部发布的财办建[2024]24号文(《关于开展城市更新示范工作的通知》)所强调的内容，在方向上是完全一致的。
就此，我们简要回顾一下近年来有关城市更新的主要文件内容的发展变化。
通过回顾近几年文件，我们注意到，主管部门在发现城市更新领域出现一二级联动违法违规苗头后，
及时地澄清错误理念和叫停错误做法，避免了城市更新政策执行过程中地方出现的大拆大建倾向，推动城市更新回归到市政等老旧改造的轨道上来。
2021年8月，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科[2021]63号)，提出
“拆旧比≤20%，拆建比≤2，就近安置率≥50%，租金年增长≤5%
”
的“2255”四道红线要求
。
2023年7月，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议在京召开，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰出席会议并讲话。会上，
何立峰强调，城中村改造必须实行净地出让。
同期，我们也注意到了地方官员因采取土地出让收入返还的违规一二级联动做法，而被以滥用职权罪判刑两年半的案例。
2023年9月14日，自然资源部发布自然资发[2023]171号文《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，在试点范围内
“鼓励原土地使用权人改造开发”
。
早期广东等地开展的“三旧改造”、城市更新等，其实都属于一类事物的不同叫法，目的就是让土地利用更合理更科学更高效。
自然资源部的文件，统一了在城市更新领域对于“原土地使用权人改造开发”的全部困惑。
这一文件的出台，一手放开了试点符合条件的“原土地使用权人改造开发”；另一手，基本上封杀了违规一二级联动行为；在鼓励合规与禁止违规之间，划出了泾渭分明的分界线。
此后，有关城市更新的内容，很少再见提及“拆建比例”、“协议征收”等提法。
稍后我们还会详细讨论。
(四) 财办建[2024]24号：市政基础设施补短板
2024年5月初，财政部、住建部发布《关于开展城市更新示范工作的通知》(财办建[2024]24号)，重申“结合开展城市地下管网更新改造、污水管网“厂网一体”建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等重点工作，不断推进城市更新工作”。
经过这三四年来多部委的共同努力，城市更新政策已逐渐回归到原有的市政等老旧改造的轨道上来，某些别有用心者痴迷于一二级联动违规的心态，已经被主管部委发现、重视且监管起来，寄希望于以蹭城市更新热点为名，搞违规举债之实，甚至违法违规的行为，也成为了监管中的众矢之的。
描述城中村改造于城市更新的区别，是一件比较困难的事情，
因为
城中村改造与城市更新相比起来，几乎就没有共同点，全是区别。
城中村改造不是城市更新。尽管从字面意思上来看，改造了城中村之后，城市肯定会看起来更加崭新一些，但是基建融资领域的专业词汇，几乎从来就不是按照字面意思来解读的，更不能依赖百度百科。
城中村改造项目地点一般在城乡结合部，农地多，涉及农民多；涉及到征用农地，涉及到农地管理以及成片开发的概念，是个以自然资源领域为主的业务。
城市更新中，老旧改造城市更新，涉及到的主要是市政建设的领域；自主重建城市更新，涉及到的主要是土地出让的领域。城市更新项目地点在城市范围内，一般都是国有建设用地，主要涉及城市居民。
1. 位置、地点、对象不同
城中村改造项目地点一般在城乡结合部，农地多，涉及农民多；
城市更新项目地点在城市范围内，一般都是国有建设用地，涉及城市居民多；
但是，城中村改造是针对居民的，是要拆房子的；而城市更新的政策初衷是针对基础设施的，一般不鼓励拆房子。
城中村改造涉及到征用农地，涉及到农地管理以及成片开发的概念，是个以自然资源领域为主的业务。
城市更新中，老旧改造城市更新，涉及到的主要是市政建设的领域；自主重建城市更新的低效用地再开发政策，涉及到的主要是土地出让的领域。
3. 成本投入和盈利性大不相同
城中村改造，针对城乡结合部的土地，地上物低矮破旧甚至是违建和农田，业态混杂，成本投入相对比较小，一般是盈利的。
城市更新中，老旧改造城市更新是净亏损的，自主重建城市更新有盈利的可能性。
在现行政策体系下，城市更新不能进行土地一级开发，不能使用土地出让收入；而城中村改造的唯一方向是，必须包含土地一级开发，必须使用土地出让收入。自主重建城市更新需要批准试点的政策区域，城中村改造不需要特批的政策区域。
城中村改造与城市更新的政策结构核心，不存在任何相同点或交集。
如果一定要找的话，城中村改造与城市更新还真有那么一点儿交集，那就是低效用地再开发政策。
城中村改造和城市更新，经批准都可以实施低效用地再开发。
1. 低效用地再开发：存量提效的实践摸索
2023年9月14日，自然资源部发布自然资发[2023]171号文《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》。
低效用地再开发试点，是自然资源部门通过十余年试点实践摸索，而做出的巨大改革举措，是从增量为主的土地资源开发，转而也重视存量提效的重大决策，体现了自然资源部门坚守底线、守正创新的突破进取和敢于作为、敢于担当的精神。
低效用地政策属于存量盘活政策，“聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展”。以往的新城镇建设工作中，主要是重心在于农村土地征为国有土地，主要关注是增量。
本轮低效用地政策，决定“在北京市等43个城市开展低效用地再开发试点”，“超大特大城市、以及具备条件的城区常住人口300万以上的大城市，实施城中村改造项目可参照本通知明确的试点政策执行”。
2. “自主改造开发”难堪重任“
并非政府主导”这个极微小的差异，造成了“原土地使用权人自主改造开发”与违规一二级联动的天壤之别，也造成了与其他基建融资模式的天壤之别。
“自主改造开发”限于存量盘活目标，难以实现大体量的GDP增长，而且，主要是不能为地方带来显著的财政收入增长，不能为相关配套基础设施建设提供有力的支持，计收补缴定价和利益分享机制难以精确掌控；加之，项目本身利润率低且风险大，且不可避免地带来一系列社会稳定因素风险。
综合上述因素考虑，在中短期的五七八年内，“自主开发改造”不会成为基础设施建设领域的主要资金筹集模式。
城市更新是市场化行为，城市更新基金是市场化基金，收入来源是城市更新项目中的市场化收入，城市更新基金不能以财政收入作为收入来源。
城中村改造的主要收入来源是土地出让收入，土地出让收入是地方财政的垄断性收入，不能作为城市更新基金的收入来源来进行分配。
城市更新基金能够用于城中村改造中的城市基础配套设施改造，也就是水电气热，公共事业的建设，但是这不是城中村改造的核心内容，不解决城中村改造所需要的征拆资金和创造土地一级开发收入作用，专项债和银行贷款等其他资金也能起到支持水电气热的这个作用，但也面临同样的不能支付征拆资金的困难。
无论怎么设计结构，城市更新基金都无法合规地放在城中村改造实质核心内容的资金来源框图里。
城中村改造与城市更新，位置、地点、对象不同，涉及主管部门业务领域不一样，成本投入和盈利性大不相同，——除了应用狭窄的低效用地再开发政策以外，二者几乎就没有重合之处。
混淆城中村改造与城市更新的基本原理，会带来实操中的一系列错误判断、违规行为、举步维艰，甚至最终烂尾。
城中村改造项目主体，应当尽快与城市更新划清界限，不要误入“拼盘”、“乱炖”的坑中。
2023年下半年的两项重磅政策，掀起了基建投资领域的最大波澜。
其一是城中村改造政策的回归，其二是特许经营新机制的推出。
先立后破。
只有理解了这个“先立后破
”
的政策导向，才能够理解以城中村改造政策替代原先的“固定支出责任类模式”的政策意图。
尽管近五年来，土地出让收入总体呈现下滑趋势，导致唱衰土地财政的声音越来越响；
但是，我们关注到，顶层从来没有对此表态；
正相反的，在2023年七月，正式地重新启动城中村改造大策，亦在之前的要素禀赋文件中，将“土地要素资源”放在了第一位。
我们将城中村改造政策思路，称为“市场化的财政自平衡思路”。其涵义是，通过城中村改造实现土地出让收入，覆盖前期投资，实现财政收入平衡并有盈余。
2014年之后的十年，大行其道的基建模式，是由地方政府在
“
一定的限额”内，以未来承担固定支出责任的方式，作为基建项目的回报来源，从而支持基础设施建设项目。
这个“一定的限额”，对于专项债来说，就是债务限额；对于管理库PPP来说，是财政承受能力空间。
对于固定回报基建模式，我们在之前的十年里，将其称为“借债类模式”，它的主要代表，是管理库PPP模式和地方政府债券模式。(
需要加以注意的是，“
固定回报
”一词的意思，是指“回报是固定下来的”，它在当时的规范背景下，并不必然违规，兜底承诺才必然违规。)
其中，地方政府债券模式是基建资金筹集模式的必要补充，尽管副作用偏大且违规频频，但其公开置换债务的功能不可或缺；在中期时段内，很难退出基建领域。
因此，在管理库PPP的财政承受能力空间接近消耗殆尽的2023年，主管部门叫停了管理库PPP模式。
当年末，推出了特许经营新机制类型，标志着这一类型基建项目的收入来源，不能再依赖财政固定支出责任，而须以市场化的使用者付费收入为主要来源。
由于基建项目的弱收益属性，或者说，有市场化收益的项目并不属于基建范畴，这一举措，也相当于是叫停了这一类型的基建融资。
由于在之前的2024年
10月的新闻发布会上，已经提出了货币化安置等方式，和新增实施100万套城中村改造和危旧房改造。所以，
2024年11月中旬下发的具体通知和本次会议的官宣消息中的有关内容，均没有再
引起市场特别大的震动。
但是，这仍然不影响它成为近五年来最重磅的救市政策。
城中村改造政策的回归，是从“固定支出责任模式”向“财政自平衡模式”的转变和回归。
城中村改造政策的回归，本身是为了挖掘土地资源，重振经济增长，并不是为了救市。
城中村改造，向市场供应更多的土地，能够活跃土地市场，但其本身未必可以救房市；就好比，增加小麦的种植，可以增加面粉供应，但是大概率不能起到救助面包厂商的作用。
2024年5月的3000亿元保障性住房再贷款，鼓励引导金融机构按照市场化、法治化原则，支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房的政策。
之前，我们在点评这个系列政策时，曾指出，这一类型政策，属于“单刃剑”政策。
就是对于存量商品房的单向收购，并不能保证其用于保障房过程中的盈利，大概率有可能亏损。而且，资金也不能用于收购或建设回迁房。
2024年11月11日，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，支持专项债回购存量闲置土地。
由于收回收购存量闲置土地过程中，地方政府总体来说应该没有利润空间，
因此，我们预计这一措施的效果，会比上一节“收储商品房用作保障房”措施的效果，还要小。
不同的是，这一回的政策，比之前，前进了一大步，由于是货币化安置，城中村被拆迁居民在很大程度上需要重新购房，所以，实质上
相当于是允许收购回迁房了，在这方面，与之前的棚改是完全相同的。
在基建融资政策领域里，这是近五年来的最重磅措施。不考虑“九二四新政”等宏观财政货币政策的话，其余基建领域措施目前救市力度的总和，都没有赶上这一拳。
回想一下棚改年间房地产市场的复苏，就能理解这一政策的力度了。
1. 资金规模难以放大
