将具有较大弹性的裁量幅度予以细化量化
规范行政裁量权是推进法治政府建设的关键一环。据悉，在2019年证券法修订、2022年期货和衍生品法出台后，定额罚的金额上限最高至二千万元，倍数罚的幅度上限最高至十倍。
证监会有关部门负责人表示，将具有较大弹性的裁量幅度予以细化量化，用足用好法律赋予的行政处罚权，对于避免行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象，稳定市场预期，维护公平正义具有重要意义。同时，根据新“国九条”，落实好监管“长牙带刺”、有棱有角要求，需要有一套公正、科学、清晰、透明的裁量标准，确保精准打击、严监严管，同时避免严而无序、严而无度。
“为此，我们认真总结近年来特别是修订后证券法实施以来的行政处罚案件办理经验，针对实践中常见、多发的处罚裁量问题深入研究，广泛调研座谈，听取各方意见建议。在此基础上制定了《裁量规则》，用于指导、规范证监会及其派出机构的行政处罚裁量工作。”有关部门负责人说。
下一步，证监会将强化组织落实，确保《裁量规则》落到实处、发挥实效：
一是加强宣传解读，使广大人民群众充分了解监管机构的政策导向和价值取向，使市场参与者特别是控股股东、实际控制人、上市公司董事、高级管理人员、证券期货市场从业人员守规矩、知敬畏。二是做好业务培训，在案件调查、审理、听证、作出处罚决定等各个环节都严格按照《裁量规则》规范执法行为。三是加强顶层设计，聚焦重点问题，在行政处罚制度建设上持续发力，力争形成导向明确、逻辑清晰、科学完备、有效管用的证监会行政处罚规则体系。
明确裁量阶次和裁量情节
据有关部门负责人介绍，《裁量规则》共二十五条，主要包括以下几个方面内容：
一是明确行政处罚裁量的基本要求。明确制定目的和依据、行政处罚裁量的定义、行使裁量权应当遵循的指导原则和裁量政策。
二是明确裁量阶次和裁量情节。规定行政处罚裁量分为不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚等裁量阶次，对其含义和划分方式作出明确，并分别规定各裁量阶次的具体适用情形。当事人同时具有从轻、减轻或者从重处罚情节的，规定应当结合案件具体情况综合考虑后进行处罚。
三是结合证监会及其派出机构行政处罚实际，明确没收违法所得、共同违法人处罚、单位直接责任人员处罚等方面的要求；关于行为个数和处罚次数问题，明确“多个独立违法行为累计处罚”；关于新旧法律适用问题，明确“从旧兼从轻”和“违法行为跨越新旧法的适用新法”；结合行政处罚法等法律法规和相关政策文件要求，明确主要负责人批准或者集体讨论的情形、推进“立体追责”和“行刑衔接”的基本要求，明确证监会对派出机构行使处罚权进行监督、指导。
严肃惩处重大违法个案
提高违法成本
有关部门负责人表示：《裁量规则》主要有以下几个突出特点：
一是使行政处罚裁量更加精准和透明。《裁量规则》区分不同裁量阶次，细化不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、从重处罚的适用情形。特别是对于罚款有一定幅度的，明确了在法定幅度以内，从轻、一般、从重的分档标准，这就使裁量更加精准，避免简单地一律就高或者就低处罚，防止过罚不相适应，重责轻罚、轻责重罚，并且能够让人民群众看得明明白白，感受到公平正义。
二是体现从严监管的政策导向。用好法律授权，按照过罚相当原则，严肃惩处重大违法个案，提高违法成本。例如，对于控股股东、实际控制人组织指使财务造假、通过“伪市值管理”实施操纵、恶意减持套利等情节恶劣、危害严重，且没有从轻、减轻情节的案件，依法适用从重阶次，直至顶格处罚。又如，在从重处罚情节中，细分八种“应当从重处罚情节”和八种“可以从重处罚情节”，进一步限制自由裁量权。
三是坚持处罚与教育相结合。充分发挥行政处罚教育引导公民、法人和其他组织自觉守法、配合监管的功能。例如，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚；又如，对于案发前主动举报单位违法行为，并且积极配合查处的“吹哨人”，依法减轻处罚；再如，对违法事实没有异议，签署认错认罚具结书的，可以从轻处罚。
规定了三类“行刑衔接”情形的处理方式
有关部门负责人强调，打击证券期货违法活动，必须惩、防、治并举，持续加大全方位立体化追责力度。
根据《裁量规则》，对违法行为涉嫌犯罪的，应当依照规定及时移送司法机关，依法追究刑事责任。对违法行为同时构成民事侵权的，依法配合做好民事责任追究。依法不予处罚的，可以根据情节采取相应的行政监管措施并记入证券期货市场诚信档案、通知自律组织依法采取纪律处分等自律管理措施。
《裁量规则》也对“行刑衔接”作了进一步明确：一是“先行后刑”的情形。违法行为涉嫌犯罪，移送司法机关时已给予没收违法所得、罚款的，移送文书中应当写明没收违法所得、缴纳罚款情况。二是“先刑后行”的情形。违法行为构成犯罪被判处罚金后，对该违法行为还需要给予行政处罚的，不再给予罚款。三是“刑事回转”的情形。违法行为涉嫌犯罪，移送司法机关后，对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，依法进行处罚。
针对共同违法的行政处罚裁量，有关部门负责人表示，两个以上当事人共同实施操纵市场、内幕交易等违法行为，主观恶性强，客观危害性大。《裁量规则》对此种处罚裁量作出专门规定，概括而言就是“先整体认定后分别处罚”。
“即首先将所有当事人作为一个整体，认定主观过错、违法行为和违法所得，然后根据各当事人在共同违法中的地位、作用，明确分别承担没收违法所得、罚款的金额。”有关部门负责人说，但如果法律、行政法规、规章已经对共同违法行为规定了独立罚则的，则按照相应罚则处理。”
有关部门负责人作了进一步解释，如发行人的控股股东、实际控制人组织、指使实施欺诈发行或者信息披露违法行为，社会危害性大，是从严打击的重点，证券法已为其设置独立罚则，不必再按照共同违法进行处理。因此，《裁量规则》第十四条规定“但书”，为类似的一些特殊情形做好衔接安排。
