人口向特大城市区域流动是规律，如果不希望人口向主城区聚集，关键在于采取什么政策，让人口按照市场格局重新再选择空间。从这个意义上，空间格局的调整，其政策效果比单纯通过行政力量控制人口要好。
文|相惠莲 朱弢文 靳丽萍
本文首发于“财经杂志”（ID：i-caijing），首刊于2017年7月24日出版的《财经》杂志，不代表瞭望智库观点。
6月底，国家发改委、住建部、交通部联合公布《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（下称《意见》），针对“大城市病”又出一招——发展市域间或城市郊区的轨道交通，以缓解城市拥堵，优化城镇空间布局。
与《意见》同时公布的，是首批市域铁路试点名录。共11个项目分布在北京、上海、天津、浙江、广东五省市，其中9个试点利用既有铁路，另2个试点将新建铁路。
市域铁路，指的是大都市市域范围内的客运轨道交通系统，服务于城市与郊区、中心城市与卫星城、重点城镇间。这种轨道交通形态并非新生事物，上世纪60年代至80年代，市域铁路的客运量曾占到铁路总客运量的20％以上。那么，当下为何再度推动市域轨道交通？它对治理“大城市病”有多大功效？
针对这些问题，记者专访了中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁。李铁认为，发展“轨道交通”能帮助解决住房供给不足、拥堵和污染等问题，促进产业和人口的疏解；但在交通政策发布之后，为避免轨道交通空载以及后续出现的亏损，还需要出台促进大城市周边中小城市发展的配套政策，才能使交通政策成为一步好棋。
（资料图）
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轨道交通发展严重不足
记者：从城市规划的角度看，为什么此时会再度推动轨道交通的发展？
李铁：从工业化向后工业化转型期间，人们对区域间联系、交通架构等概念的认识已经发生变化。
工业化时期，交通更多是以“扩”为主，在珠三角、长三角等区域，工业占比很高，因而发展高速公路为主的货运干线，这是当时的特征。同时，城市间的联系主要通过大交通、大铁路完成。
然后，随着工业化进程而兴起大量城市群，人口聚集效应显现，原来倚仗大铁路的交通格局已满足不了现实需求。
此外，工业化后期，产业重心逐渐转向服务业，城市间倚仗高速公路实现相互联系，汽车也越来越多。实际上，国外许多城市也经历过汽车时代，他们发现汽车时代最大的问题是人员流动的效率大幅降低，城市之间的通勤速度下降，同时城市中心区过度拥挤，致使房价过高，车辆排放还会造成污染。
在这种情况下，轨道交通自然受到重视，其占地成本低于高速公路，能够促进城市间的联系，减少拥堵现象，节省人们的通勤成本，提高城市内部以及城市之间的出行效率。
记者：怎样评价中国轨道交通的现状？
李铁：当前国内轨道交通的发展严重不足。我们通过研究总结，中小城市之所以发展不起来，就是因为轨道交通没发展起来。像东京、纽约、伦敦等城市，它们周边拥有的轨道长度平均达到2000多公里，而我们连零头都不到。
同时，中国地铁的发展水平也严重滞后。城市化30年，地铁的发展速度远低于其他国家，直到最近，一些城市才刚刚赶上。
过去我们更多关注主城区的交通问题，提出一些解决手段，但如何疏解中心城区的压力，到现在为止没有很好的认识。现在，一些城市简单地利用行政措施来限制人口增长，并不是很好的选择，虽然短期或许能发挥作用，长期来看还会反弹，毕竟城市中心聚集了优质的服务和就业机会。
实际上，人口向特大城市区域流动是一个规律。城市会越来越大，如果不希望人口向主城区聚集，关键在于采取什么政策，让人口按照市场格局重新再选择空间。
从这个意义上，空间格局的调整，其政策效果比单纯地通过行政力量控制人口要好，建设轨道交通就是进行城市空间调整的一条可行路径。
记者：在那些轨道交通发展充分的国家，有什么经验可以借鉴？
李铁：日本、欧洲的轨道交通发展快，一个主要的原因是拥有比较发达的市场经济，讲究成本效益，可以结合人口密度来设计相应的交通基本配置。
从市场方向着手建设轨道交通，必须解决基础设施投入的问题，比如采用PPP等方式，引入多元化的投资主体。
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我们没有给买不起房的人提供新选择
记者：中国发展轨道交通存在的障碍是什么？如何突破？
李铁：要让社会资本愿意投入这个领域，必须使它们获得回报，这背后的关键是城市格局需要发生变化。
中国大部分城市的格局是块状的，主城区特别大，周边城区特别小。这在一些特大型城市身上尤其突出，没有很好的长期发展规划，再加上人口调控政策，使得它们周边的中小城市发育严重不良。主城区的房产价格很高，规划跟进快，但是周边的中小城市、镇、县受到的限制很多。在这种情况下，很可能会导致轨道交通建成后，实际运行不畅。
在都市圈、城市群中，和主城区联通的最佳半径是30公里，以2公里-3公里一站来计算，需要半个多小时就可以到达，这是合理的通勤时间。如果在这个区域半径内没有城市支撑，意味着即使修建了轨道交通，也没有充足的客流可以运送，未来会面临亏损和补偿难题。
以北京为例，2000多万常住人口中，有1000多万人集中在主城区，其他1000多万人分布在行政区内其他相对独立的区县和农村，它们大多并不在距主城区30公里的半径内。
上海也存在类似的情况，嘉定、青浦、松江、金山、崇明、浦东的一些地区，都和上海主城区很远，虽然已形成了点对点的联系，但距离过长，轨道交通的效率有限。
所谓的城市群，意味着点和点之间需要有更多的聚集区。比如，日本就拥有很多小街区，而且已经连成片，规划时为10万-20万人口，十几年过去，实际上只有2万-3万人口，房价便宜，人们可以居住在这里，同时去主城区消费。在此基础上建成的轨道交通的运行效率可以非常高，这在一定程度上能保证资本投入能获得较好回报。
我们现在需要补足这样的布局，如果在综合政策上不添上这一笔，文件还是会沦为一纸空谈。
在中国国内，珠三角地区在这方面发展得比较好，始于广州的佛山地铁7号线建成后，原来利用高速路网要花一小时的通勤时间缩短至半个小时，促使许多人去佛山购置房产，这就实现了人口空间格局的调整。
记者：轨道交通与房价有关系吗？
李铁：房价是人们关注的一个核心议题。我们估算，北京约有700万16岁至40岁的人口，相当于有200多万家庭，但北京主城区每年仅提供十几万套住房，长期来看解决不了年轻人的购房需求。
由于优质的公共服务水平和高度密集的资源支撑，大城市主城区的房价几乎不可能下降，顶多只能通过调控手段暂时压制。
我们提倡各项公共政策要以人为本，同样交通也为人而修，核心是人的空间选择。
中央反复强调人口疏解、城市疏解，但我们没有给买不起房的人提供新选择。若轨道交通足够发达，那么人们就有了更多选择空间，比如可以选择在郊区购房。
全世界的城市在发展过程中，都会通过空间来缓解住房压力。放大空间可供给范围，可以解决住房供给问题，也可以减轻主城区的过度拥挤状况。而且这种住房的供给，会自发带动产业迁徙。
在这方面，珠三角的中小城市比长三角、京津冀要发达，许多城市已经连片，这些年一些城镇发育很快，吸引了大量外来人口居住。以后可能会出现在广州工作，但在周边小镇购房的局面，这是交通政策和“特色小镇”政策的结合，对解决房价问题和促进中小城市发展都很有现实意义。
记者：以北京为例，如何给人口提供更多的空间选择？
李铁：人们在讨论北京的“大城市病”时，往往把主城区的问题当成全市辖区的问题。现在面临的所谓大城市病如交通拥堵、高房价等问题，主要是在主城区出现的，并不是整个行政区域内。事实上，应该把房地产政策、城市规划政策放到更大的空间去权衡，不能只在主城区内讨论。
在全行政区域内，北京其实有很大的调整空间。实际上，在北京1.6万平方公里的空间内，可以发展很多个中小城市。具体来说，可在距离城市中心半径30公里、约2700平方公里的范围内，建起多个小城市，和大城市相呼应，既带动人口疏解和产业疏解，同时也能大大降低房价，实现城市的合理空间布局。
如果要现实这点，北京的主城区应尽量通过存量用地解决其需求问题，而郊区的用地可以在一定程度上放开。目前，北京用地空间过于保守，而土地对于北京而言，是最有发展前景的资源。
观察北京周边的地区，我们一般盯着北三县，也就是河北的三河、大厂和香河。如果要将它们通过轨道交通与北京连通起来，就必须打破原有的行政区域界限。
另外，这些地区的距离较远，一般距离北京中心城区50公里-60公里。如果想要使轨道交通充分发挥作用，也需要在交通有效半径内增加一批中小城市建设，或是依托原有的城镇，新建一批小城市。
记者：轨道交通能够促进中小城市发展，而中小城市发育则能够使轨道交通物尽其用，两者相辅相成，在发展节奏上，有没有先后之分？
李铁：两者应该同时推进。原来我们经常说，应该通过轨道交通来带动中小城市发展，现在轨道交通的政策已经颁布，而促进中小城市建设的政策还没有出台，其发展依然受限，希望对中小城市的放权、规划调整等政策能够尽快制定和颁布。
有关部门应当研究，怎样能适当调整大城市周边中小城市和小城镇的行政发展权限，重新调整行政辖区的规划，包括人口结构、城市建成区域的空间规模、土地指标的供给，一系列政策都需要调整，这样才有可能使轨道交通体系建立后不出现空载，导致投资亏损。
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城市发展须打破等级化管理
记者：中小城市长期没有得到发展的根本原因是什么？
李铁：我们提出中小城市政策已有很长时间，过去讨论的是广东和浙江的一些特大镇怎么发展，现在则有了“特色小镇”可以依托。
不过，在城市群范围内，以及特大城市的郊区，中小城市并没有发展起来，这和各种各样的成本有直接关系，包括就业成本、投入产业成本、企业发展成本、土地成本、住房成本等等，降低这些成本意味着需要提供更多空间。
然而，这些空间政府并没有给，反而是对它们加以限制。
其实北京周边的很多乡镇都是很好的居住区。重要的是，要让这些乡镇自然地形成人口聚集区、产业聚集区，自动地“组团”，而不是人为地通过规划让其“组团”。
参照国外经验，东京的核心区人口拥有900多万人口，有了轨道交通后，周边的中小城市会沿着轨道交通线形成树枝状的蔓延，出现并发展，这就是“组团式”的发展模式，会自动地将居住在核心区域的人口吸引过去。
反观中国，现行体制在土地供给、规划等方面推行严格的、有计划色彩的政策，因而和国外许多城市的发展状况不一样。
中国城市的最显著特点是等级化管理，高等级城市会产生强大的资源吸聚效应。
现在，中国的大城市越来越多，百万人口以上的城市有140多个，都是地级市以上，还有30多个省会城市，它们把资源、土地、权力等集中起来，使得其他地区得不到发展。北京和上海近年都在发展主城区，严重不利于郊区发展，就算在郊区，也只是区县政府的所在地发展了，小城镇没有得到发展。
实际上，未来的工业不会继续存在于主城区，而是要向远郊区转移，服务业也会由于成本高而向外转移，这些变化和交通的发展都会有直接关系，但是当下的政策没有给出这种选择，在规划上，小城镇就拿不到地，不让建设。
如北京的产业布局可以在京津冀范围内调整，但是一直以来没有这么做，反而是北京为了自己的利益，限制河北的发展，限制土地和住房供给。如果北京不愿意更多的人在其辖区内购买住房，可以将轨道交通连接至河北，使北京周边的中小城市为人们提供住房，这样北京的问题就可以缓解。但是目前的情况是，周边中小城市的房价一涨，就开始限购，可是在北京却又不去解决辖区内住房供给的问题，只堵不疏无助于问题的解决。
记者：这种等级化的城市管理方式有没有改变的迹象？
李铁：中央已经出台了一些政策，比如促进中小城市发展的政策，调整城市放权的政策等，当然我们希望这些文件能更进一步明确一些制度。
中国的城市严格意义上说并不是城市，而是行政区域，未来需要将城市的行政区管理和区域管理分开，这样可以使中小城市的发展有更多的主动权。
轨道交通的发展能够帮助解决房价、拥堵和污染的问题，能够帮助疏解产业人口，但是交通政策发布之后，还需要有城市发展方面的配套措施，才会是一步好棋。
记者：当前应当从哪些方面入手，来激发中小城市发展动力？
李铁：可以从多个角度着手。
比如说，取消土地指标计划层层下达的制度，根据城区人口规模和增长情况明确土地使用规模，更好地发挥集体建设用地作用。上级政府不对下辖的中小城市提出过高的形象要求，而应该把增加就业和吸纳人口作为中小城市发展的主要目标，同时需要减少大城市对中小城市的约束，允许中小城市根据自己的产业发展和就业需求制定符合自身要求的规划。
未来的城镇化发展，应更多创造城市间平等的竞争机制，激发中小城市的活力，并形成城市群和都市圈之间各城市的合理竞争格局，建立符合市场化机制的有机体系。
上级政府工作的重点是加强基础设施建设投资，通过交通和公共服务条件的改善，为各类城市发展创造机会。
