专栏名称: 姚佩策略探索

探索的是：好玩议题和增量研究

【华创策略姚佩】账本：地方政府视角下的三中财税改革——三中全会系列3

姚佩策略探索 · 公众号 · · 2024-07-17 22:43

正文

根据《证券期货投资者适当性管理办法》及配套指引，本资料仅面向华创证券客户中的金融机构专业投资者，请勿对本资料进行任何形式的转发。若您不是华创证券客户中的金融机构专业投资者，请勿订阅、接收或使用本资料中的信息。

本资料难以设置访问权限，若给您造成不便，敬请谅解。感谢您的理解与配合。

报告要点

三中全会系列报告： 【华创策略姚佩】三中全会学习跟踪框架——三中全会系列1

【华创策略姚佩】统一大市场：要素流动与价格发现——三中全会系列2

1、历届三中全会通常会站在长周期视角下，对财税体制改革做出顶层设计，地方政府侧重经济转型中的执行反馈，期间伴随多轮协调博弈。财税改革的成功是协商和妥协，而非简单的命令与执行[1]。

2、1994年分税制改革后做大第一本账：地方政府大力发展招商引资。

①1993年十四届三中的分税制后，中央政府可与地方政府共享增值税，2002年所得税也按照央地六四分成，地方政府亟需解决如何做大账本的问题。

②分税制改革倒逼地方政府做大以税收为主的预算内收入，高产值的工业制造业最符合流转税特征，地方政府开启招商引资下的工业化进程。

③招商引资结果：高增长、重生产轻消费。

3、2008年以来做大第二本账：土地财政更上一层楼。

①2008年后在财政和信贷政策的共同刺激下，土地转让收入再上一个台阶，地方财政从第一账本转向第二账本，叠加税收增长趋缓，地方对土地依赖加强。

②98年住房商品化与土地法修订，奠定土地财政两个垄断：城市政府卖（土地制度）城市市民买（户籍制度），进而形成土地财政的三大支柱：土地-财政-金融。

③土地财政结果：消费升级、金融资源集中流入地产、贫富差距。

4、新一轮财税改革前瞻：消费税、财产税、国企改革、中央债务扩张。

①消费税：从生产端中央税种后移至消费端央地共享税种。

②直接税改革：个人所得税和财产税。

③做大第三本账：盘活国有资源资产或成为地方政府在税收以外寻找的替代财源。

④支出端：倾向于增加中央财政支出责任。促进财政角色从生产型政府转向服务型政府，中央财政支出或将覆盖更多跨区域建设，以及民生建设支出，如科技、教育、医疗养老等。

[1] 兰小欢《置身事内:中国政府与经济发展》

报告正文

引言： 财税体制改革专业性强且涉及面广，作为《三中全会系列3》，本文以地方政府财政作为切入点，其一：大国治理对地方政府有极强倚重，从郡县制到当下央地调整均是如此；二是中国市场经济脱胎于计划经济，地方政府并非单一的政府角色，实践中地方政府通过生产资料的配置能力深度参与经济建设。本文从账本拆解地方财政，复盘近30年央地关系、地方政府角色、资源配置的变迁，也有助于理解本届三中全会可能涉及的财税改革及其影响。

一、财税改革与地方政府角色

成功的财税改革背后是成功的协商和妥协。 我们在《三中全会学习跟踪框架——三中全会系列1》就提出三中全会通常聚焦的是5-10年的中长期经济改革议题，资本市场参与者可能短期高估政策强度，又长期低估政策效力，财税体制改革尤其如此。前财政部长楼继伟在《中国政府间财政关系再思考》提到财政一半是“财”，另一半是“政”，我们已经步入深水区，果敢而又慎重、坚定而又持续地推进财税改革。三中财税改革以中央视角统筹十年周期的顶层设计，地方政府侧重经济转型中的执行反馈，期间伴随多轮协调博弈。财税改革的成功更多是协商妥协，而非简单的命令执行，理解财税利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。复盘发现地方政府在财税改革后及时灵活调整，资源重新调配后产生新的收入来源。

1993年十四届三中全会-分税制：结束财政包干，地方政府大力发展招商引资。 1993年11月十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，关于财税改革明确提出“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”。随后1993年12月国务院发出《关于实行分税制财政管理体制的决定》，其中坦言此前财政包干体制弊端：中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力。分税制目标明确：更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力。分税制后地方政府从财政包干下的大办乡镇企业转向招商引资深度参与工业化进程。

2008年四万亿&2013年十八届三中全会：土地财政更上一层楼。 土地财政的机制雏形源于1998年十五届三中全会后的住房货币化及《中华人民共和国土地管理法》，形成“招拍挂”的土地转让机制。2008年四万亿的财政信贷刺激后进一步扩张，2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，关于财税体制改革的第一项就是“实施全面规范、公开透明的预算制度”，随后2014年6月《深化财税体制改革总体方案》明确提出规范地方政府债务及税收优惠政策管理，叠加GDP增速持续降档下税收增长趋缓，地方政府基于税收的第一本账面临产能过剩、环保压力，转向第二财政：以土地出让收入为主的土地财政。

二、四大账本：审视财税改革最有效工具

地方财政四本账：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。 账本是审视财权最直接的工具，财税改革最有效的观察样本。2015年起施行的新预算法明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”并实行全口径预算管理。我国政府预算管理体系包括一般公共预算（税收为主）、政府性基金预算（土地出让金为主）、国有资本经营预算（国企利润为主）、社会保险基金预算（专款专用），俗称“四本账”。

第一本账：一般公共预算。 安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。一般公共预算收入总量由两部分构成：一般公共预算收入，结转结余及调入资金。一般公共预算收入来自税收和非税收入，其中中央一般公共预算中税收占比95%左右，地方一般公共预算中税收占比75%左右；结转结余及调入资金主要来源于调入预算稳定调节基金、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、动用结转结余资金三部分。此外，地方一般公共预算收入总量还包含中央对地方的转移支付收入，近年来转移支付规模持续提升，占地方一般公共预算收入总量比例40-45%。

第二本账：政府性基金。 通过向特定对象征收、收取以及出让土地、发行彩票等方式筹集资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算，以收定支，具有专款专用性。中央政府性基金收入包括本级收入（铁路、水利工程等建设基金），上年结转收入和特别国债筹集资金（如20年1万亿抗疫特别国债，但并非所有特别国债均计入）。地方政府性基金收入包括本级收入（主要是国有土地出让金，占比90%左右），中央政府性基金转移支付（占比5%左右），上年结转收入和地方政府专项债务收入。

第三本账：国有资本经营预算。 对国有资本收益进行分配而发生的各项收支预算，在“四本账”中规模最小。收入总量由两部分构成：国有资本经营预算收入和上年结转收入。其中国有资本经营预算收入包括利润收入，股利和股息收入，产权转让收入等，利润收入是最主要部分，在中央占比80%左右，在地方占比50%左右。此外，地方第三本账还包括中央国有资本经营预算对地方的转移支付。

第四本账：社会保险基金。 国家通过立法要求全社会统一建立的，用于支付社会保险待遇的专项资金。收入主要来自保费收入、财政补贴、利息收入、委托投资收益。其中保费收入+财政补贴占比90%以上，是最主要的收入来源。

四本账钩稽关系： 政府性基金和国有资本经营预算的盈余部分可以通过“调出资金”或补充“预算稳定调节基金”的方式供一般公共预算使用，而后者可单向调入补贴社会保险基金预算。理论上，一般公共预算也可以向政府性基金和国有资本经营预算调入资金，但是社会保险基金要求专款专用，不得挪入其他预算。

三、1994年分税制改革后做大第一本账：地方政府大力发展招商引资

（一）1994年分税制调整中央财税话语权

1993年十四届三中的分税制改革结束了财政包干，地方政府为获取增值税、企业所得税等税收留成，大力发展招商引资。 80年代财政包干对地方政府简单讲就是交完中央，剩下都是自己的，极大调动了地方积极性。90年代分税制改革的背景是承包制下的双低问题：中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，全国财政预算总收入占GDP的比重越来越低。双低就意味着国家财政能力与抵御重大风险灾害能力偏低，分税制后中央政府可与地方政府共享增值税，2002年所得税也按照央地六四分成，地方政府亟需解决如何做大账本的问题。

（二）地方政府行为：招商引资做大税收账本

财政包干下的藏富于企业。 承包制鼓励地方政府扩大税源，乡镇企业贡献税收（产品税/增值税）又上缴利润，为避免承包制“鞭打快牛”：地方税收增长越快，新一轮谈判给中央上缴基数就越大，所以地方政府不愿做大税收账本，而是减免税收藏富于企业，再通过行政收费、集资、摊派、赞助等非税收手段，形成地方政府单独掌控的预算外收入。做多、做全乡镇企业，麻雀虽小五脏俱全，从纺织厂到农机厂，从二厂到三厂，自产自销与地方保护倾向明显。

分税制做大工业制造。 分税制改革后地方政府直面小账本收紧：行政收费等预算外收入大幅缩减，倒逼重回大账本，做大以税收为主的预算内收入。而最大税源增值税属于流转税，按照发票征收，无论企业盈利与否，只要有进项和销项，就可征收，高产值的工业制造业最符合这一特征。此后开启了招商引资下的地方政府深度参与工业化进程。

地方政府招商引资深度参与工业化进程。 地方政府掌握大量工业制造至关重要的资源，如土地、银行、大学和科研机构等，因此得以各种优惠招商（如工业园、税收优惠、贴息贷款等）深度参与企业筹建。企业也受限于资本市场和社会信用机制不健全，希望获得信用级别高的地方政府支持。2001年中国加入WTO后，企业引进资本品和技术的成本下降，进一步激发诸如合肥政府与京东方合作模式，地方政府扶持企业进军复杂度较高的先进制造业，成本优势叠加学习效应，中国在数十年内成长为“世界工厂”。

（三）招商引资结果：高增长、重生产轻消费

经济高速增长。 以经济建设为中心，GDP成为衡量地方官员政绩的重要指标，工业制造业高产值、广就业、对自然条件要求不高，且我国基础设施发达，形成沿海与内陆地区齐头并进的趋势。地方政府可运用行政手段调动各类资源，深度参与经济建设，创造了在短时间内经济快速增长的东亚奇迹。

民企与外资迅速扩张。 分税制促进地方政府角色从办企业转向管企业，财政包干重视企业隶属关系，乡镇企业遍地开花，分税制的主体增值税重视企业所在地，加之当时乡镇企业低效产能过剩，促成乡镇企业及国企股份化改革，WTO后进一步引进外资，促成多种所有制企业共同发展。

重生产，轻消费。 流转税为主体的财政体系，工业生产是直接税基，消费税属于中央税种并且在生产环节征收，地方政府做大消费场景的动力不强，更侧重于生产环节，将主要的优惠政策大量投向生产性企业，招商引资拉动生产制造企业成为地方政府推动经济发展的最重要工作。反观批发零售企业租金贵、人力成本高等问题持续存在。2000-2008年中国社零销售增速维持在10%左右，而工业增加值同比高达20%左右。

产能过剩&环境污染问题。招商引资降低产业进入门槛，也带来重复投资和产能过剩问题。招商引资需要配套的产业补贴、金融支持，各地竞争中容易陷入比拼补贴等各类优惠政策的“逐底竞赛”。此外，招商引资会大面积扩建改建工业园区，导致土地过度开发和环境破坏；工业生产中高能耗、高污染、资源型企业造成污水排放、大气污染等环境问题。

四、2008年以来做大第二本账：土地财政更上一层楼

（一）财政和信贷刺激&税收增速下滑，从第一账本转向第二账本

逐步做大第二本账。 分税制后地方政府在增值税以外，也竭力做大归地方所有的营业税，而营业税主要来自于建筑业和第三产业，与房地产密切相关。土地财政的机制雏形源于1998年十五届三中全会后的住房货币化及《中华人民共和国土地管理法》，形成“招拍挂”的土地转让机制。2008年四万亿的财政信贷刺激后进一步扩张，土地转让收入再上一个台阶，08年地方政府土地出让收入1万亿，较地方税收收入的比值仅44%，之后土地财政加速发展，地方土地出让收入快速提升，20年达到8.2万亿，首次超过税收的7.5万亿，成为地方最重要的收入来源。此外，第一本帐面临增收压力，2013年十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，关于财税体制改革的第一项就是“实施全面规范、公开透明的预算制度”，随后2014年6月《深化财税体制改革总体方案》明确提出规范地方政府债务及税收优惠政策管理规范地方政府债务管理，招商引资持续规范化。再叠加GDP增速持续降档下税收增长趋缓，土地财政仍保持高速增长，地方政府对土地依赖度持续加强。

（二）地方政府行为：土地财政三支柱

1998年住房商品化与土地法修订，奠定了土地财政的两个垄断：城市政府卖（土地制度）城市市民买（户籍制度），进而形成土地财政的三大支柱：土地-财政-金融。首先农业用地征用后进入城市建设，形成地方政府的土地收入，土地收入作为资本，通过政府融资平台，撬动金融杠杆参与房地产开发和城镇建设，城镇化提速吸纳新市民就业居住，形成地产需求。工业化与城镇化并进过程中，地价&房价上涨使得这一螺旋不断实现：供给宽裕价格低廉的工业用地用于招商引资，形成产值与就业扩张，供给有限价格不断攀升的商住用地，形成土地垄断收益。地方政府+地产商+金融机构形成第二本账的核心部门。

（三）土地财政结果：消费升级、金融资源集中流入地产

财富效应与消费升级。 在房价上行阶段，地方政府的土地财政与居民的财富扩张彼此促进，发达地区更多的就业机会与更好的城市服务水平，吸引新市民进入抬高房价，房主财富增加带动消费升级，创造更多就业，可谓一举多得。2012年之后国内房价出现快速上行，一线城市住宅平均价格从2012年2万元/㎡左右大幅上升至2016年底4万元/㎡，带动居民可支配收入提升，其中财产性净收入成为增速最快的一项。消费方面，随着可支配收入水平提高，居民消费逐渐向个性化、品质化转移，形成消费升级趋势。从化妆品规模增速上看，2017年之后我国限额以上企业化妆品零售额增速大幅领先于商品零售额整体增速。从奢侈品销售看，2022年中国人奢侈品市场销售额最终实现9560亿元人民币，是2012年3060亿元的三倍。

金融资源集中流向地产。 从税收为主体的第一账本转向土地财政的第二账本，金融机构房地产贷款余额快速提升，增速从12Q1的10.1%上行至16Q4的27%，之后虽有所回落，但直到2021年以前仍保持10%以上增速。房地产价格的快速走高背后是是财政和金融共同推动的结果。

五、新一轮财税改革前瞻：消费税、财产税、国企改革、中央债务扩张

当下地方财政困境集中于第二本账，土地出让金萎缩，财政收入端有两个可能的改革方向：第一本账下的所得税与消费税改革，第三本账下的国有资产。

消费税：或从生产端中央税种后移至消费端央地共享税种。 目前我国主体税种集中在增值税7万亿（23年数据，下同）、企业所得税4万亿、消费税1.6万亿，个人所得税1.5万亿，以上四大税种占全国税收总额78%。其中增值税央地五五分成，所得税央地六四分成，消费税是生产端征收的中央税。结合2013年十八届三中全会及2019年国务院《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，市场对于消费税改革方向的预期主要集中在以下三点：征收环节从生产端后移至消费端、税收分配从中央税改为央地共享、征收范围从烟酒成品油汽车扩展至其他商品与服务（如重污染/高端消费）。消费税改革的长期逻辑是人口结构引发的税基调整，老龄化下基于劳动所得的税基萎缩，消费税基增加。假设消费税从中央税改为央地共享税，且扩大征收品类，可能会激发地方扩大消费场景的积极性，不排除从重生产的“招商引资”转变为重消费的“引人促消”的可能。如果户籍制度改革加大人口流动，地方经济增长的增量可能不只是工业或房地产，还可能包括争取更多“新市民”就业安居，培养新税基。

直接税改革：个人所得税和财产税。 经济起步及高速增长阶段，以增值税为代表的间接税，易征收且增长快；经济步入高质量发展，直接税能更好发挥税收调节作用。个人所得税在2019年最近一轮改革中，向分类与综合相结合的税制迈出了第一步，而讨论已久的房产税、遗产税、赠与税目前推进较缓慢。需要关注的是财产税改革需认真考量宏观背景，我们日本系列专题《再观日本：地产七问》提过，日本90年代土地税制改革一步错、步步错，在地产泡沫已经破灭，土地价值迅速回落背景下，地价税加剧土地所有者的脱手意愿，地价加速下跌。

【华创策略姚佩】账本：地方政府视角下的三中财税改革——三中全会系列3

正文

请到「今天看啥」查看全文