（项目融资第210讲，政府产业基金（一）。
第一部分：
广东省佛山市南海区创新创业投资引导基金管理办法出台。
第二部分：
政府引导基金五大管理模式探析。
第三部分：
政府出资产业基金运作流程解析。
本期主要介绍
政府产业基金
。
年初时，有朋友邀请我去给政府人员讲解政府产业基金，当时事多没去。到了下半年，发现好几个地方政府在发行母基金（山东新旧动能转换基金、江苏大运河基金等等），都是做政府产业基金的。
于是，小编整理了相关材料，分两期来讲（内容有些多，讲课更合适
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百亿县域产业发展引导基金开始落地了。6月11日在汉举行的长江产业基金联合地方政府设立县域产业基金启动和推进会上，长江产业基金与宜昌等34个市县签署县域产业基金合作框架协议。
县域经济在我省举足轻重，目前县域GDP占全省GDP比重已连续三年保持在60%以上。省委省政府高度重视县域经济高质量发展，去年出台《关于推动县域经济高质量发展的意见》，决定从省级新旧动能转换母基金中单列100亿元，设立支持县域产业发展引导基金，市县按照省级基金投入本地的同等规模配套，省市县基金捆绑使用，支持市县重大招商引资项目、传统产业改造升级和新兴产业培育。同年12月，省政府发文设立总规模100亿元的县域经济发展引导基金，其中长江经济带产业引导基金单列80亿元，省级股权投资引导基金单列18亿元，省创业投资引导基金单列2亿元。
长江县域产业基金怎么设、谁来管、怎么投？据介绍，长江基金与市县出资比为1：1，市县出资主体为国有出资平台自有资金，不增加地方政府负债；根据市县财政实力，市级县域产业基金总规模10亿至30亿元，首期5亿至15亿元，县级县域产业基金总规模1亿至5亿元，首期0.5亿至2亿元；省市县基金捆绑使用积极引导社会资本参与子基金和重大产业项目基金。
据介绍，长江县域产业基金不支持基础设施、房地产项目，其重点支持领域包括当地传统企业改造升级和新兴产业企业培育、当地重点招商引资项目、与当地有产业链关联的招商引资项目及当地具有较大发展潜力的龙头企业、特色企业、优势企业、创新型企业等。基金将严格按市场化程序运作，可因地制宜采用长江产业基金管理公司与市县投资管理平台共同管理、有股权管理经验的市县国有平台公司管理等多种模式。
（摘自：新华网湖北）
政府引导基金，是由政府主导出资设立政策性母基金，以股权投资的方式，与社会资本共同设立子基金。政府引导基金不以盈利为目的，而是通过子基金的市场化运作，发挥财政资金的杠杆放大效应，重点扶持创新型企业发展，助推产业转型升级和经济结构调整。
根据投资方向的不同，政府引导基金主要分为
创投类引导基金、产业类引导基金和基础设施类引导基金
三类。创投类引导基金主要是指通过投资天使基金和创业投资基金，进而引导社会资本支持创新型中小企业发展。产业类引导基金主要是指通过投资产业基金、并购基金等子基金、引导社会资本支持重点产业发展，促进重点企业做大做强。基础设施类引导基金创新了基础设施投融资模式，引导社会资本进入基础设施领域，促进重大基础设施建设，主要包括PPP发展基金、城镇化投资引导基金和各类以基础设施为导向的引导基金。
2002年中关村管委会出资设立的中关村创业投资引导资金，是我国第一只由政府出资设立的具有引导名义的创投类引导基金。2014年5月，国务院常务会议提出“成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模”，将新兴产业创业投资引导基金扩大到400亿元规模。受国务院政策影响及财政支持资金使用模式的转变，全国政府引导基金进入爆发阶段。
创投类引导基金在国内起步最早，但近三年发展逐渐停滞，较多的创投类引导基金中止或转型为产业类引导基金。产业类引导基金近三年出现了爆发式增长，2016年政府引导基金的设立数量和披露目标规模超过了2013-2015年全国政府引导基金的总和，其中产业类引导基金无论从设立数量上还是披露目标规模上都超过50%。基础设施类引导基金也在近三年发展迅速，PPP基金在全国遍地开花。
创投类引导基金和产业类引导基金通过支持各类股权投资基金，最终投资到各类优质企业中。基础设施类引导基金通过支持各类基础设施建设基金，最终投资到基础设施类项目上。创投类引导基金和产业类引导基金的管理模式较为一致，基础设施类引导基金和前两者存在一定差别，本文主要探析创投类引导基金和产业类引导基金的管理模式。
政府引导基金的管理模式根据政府参与度的强弱，共分为以下
政府直接管理、国企委托管理、国企出资管理、第三方委托管理、合作设立母基金
五类。
政府部门通过下属事业单位，直接参与引导基金投资决策与日常管理。原有的科技部中小引导基金、青岛市市级引导基金均采取此模式。
国企委托管理模式是委托政府下属国企负责引导基金的管理运作，引导基金没有独立的法人实体，资金由财政按需拨付。政府参与引导基金投资决策，不参与日常管理。可单设名义出资人。中关村引导基金、海淀区引导基金均采取此模式。
国企出资管理是政府成立独立的引导基金公司和引导基金管理公司，由引导基金管理公司或由引导基金（公司制）自行管理。政府不参与或较少参与引导基金投资决策，不参与日常管理。浙江创投引导基金、宁波市引导基金均采取此模式。
政府委托第三方专业母基金管理机构管理，不参与或较少参与引导基金投资决策，不参与日常管理。盛世投资管理北京市中小引导基金、熠美投资管理闵行引导基金均采取此模式。
政府与专业母基金管理机构合作成立母基金，政府是母基金出资人之一，不参与母基金投资决策，中金启元引导基金、紫荆母基金、盛景海外母基金均采取此模式。
政府引导基金管理模式的不同，决定了政府参与度、市场化程度、投资效率的高低，政府引导基金五种不同的管理模式，对应的政府参与度、市场化程度和投资效率的对比分析如下表：
表1：政府引导基金管理模式对比表
从分析表中可以看出，政府直接管理和国企委托管理两种模式都是政府主导，政府参与度较高，市场化程度和投资效率较低；国企出资管理和第三方委托管理两种模式下，由政府主导变革为政府指导，市场化程度有了较大的提高，投资效率有了一定的提升；合作设立母基金模式是最市场化的方式，政府成为真正藏身于后的引导者，不参与母基金的运作，市场化程度和投资效率最高。
2014年，受国务院政策影响及财政资金使用模式的转变，我国政府引导基金进入爆发阶段，除传统的环渤海、长三角及珠三角等经济发达地区以外，湖南、湖北、江西、安徽、河南等中部和内陆地区也积极设立政府引导基金，西部偏远地区也逐渐尝试设立政府引导基金，目前全国政府引导基金规模数万亿元，数量过千支，多种管理模式并存。
在政府引导基金发展初期，政府主导进行尝试探索，所以一般采取政府直接管理和国企委托管理模式，此两种模式可看作是政府引导基金管理模式1.0阶段；随着政府引导基金的发展，由政府主导的管理模式存在的市场化程度和投资效率较低的问题难以解决，市场化改革需求加大，也随着政府引导基金相关制度的完善，政府引导基金逐渐以国企出资管理和第三方管理模式为主，政府引导基金管理模式进入2.0阶段；合作设立母基金模式是最市场化、最有效率的管理模式，是政府引导基金管理模式的3.0阶段，目前已有个别机构进行了初步的尝试探索。
政府引导基金都希望与优秀GP合作设立子基金，从而能够更好实现政府的政策诉求，但优秀GP的数量是有限的，在政府引导基金大爆发的背景下，不同地区政府引导基金之间的竞争越来越强烈，如何应对日益激烈的市场竞争，这对政府引导基金管理模式的选择提出了新要求。
在国内较早开展政府引导基金尝试的地区，政府引导基金管理主要是1.0模式，但随着政府引导基金市场竞争的加剧，1.0模式因其市场化程度和投资效率较低，对优秀GP的吸引力不断降低，已经难以满足政府引导基金快速发展的需求，管理模式的改革需求日益强烈，若不进行管理模式的改革，政府引导基金将快速落伍，并逐渐被市场淘汰。目前国内1.0模式的政府引导基金也逐渐开始进行管理模式的改革，陆续进入2.0阶段。例如北京市中小企业引导基金原本采用政府直接管理模式，由北京市经信委下属事业单位管理，在近期正式与盛世投资签约，委托盛世投资管理。
在1.0模式下运作的政府引导基金，由于已形成了较多的存量资金，因此改革难以一蹴而就，从1.0模式改革成2.0模式是一个缓慢的过程。而对很多新设或增资的政府引导基金，在增量资金的管理模式选择上，较多采用了目前主流的2.0模式，2.0模式能够适应目前政府引导基金市场化改革需求，有利于政府引导基金政策诉求的实现。3.0模式是政府引导基金未来的发展方向，3.0模式是完全的市场化运作模式，通过市场配置，间接引导，促进重点产业和区域经济发展。
在政府引导基金大爆发阶段，市场竞争日益加剧，难以满足竞争需要的1.0管理模式正在逐渐消亡，符合政府引导基金当前改革需求的2.0管理模式方兴未艾，最优的市场化3.0模式开始尝试探索。政府引导基金是各级政府实现政策诉求的重要工具，为了充分发挥财政资金的作用，确保政策目标的实现，各级政府需要结合自身实际情况，选择最适合的管理模式。
（摘自：埃曼哲一投资与创新 作者：段自强）
一、基本概况
（一）基本概念与出资组成
政府出资产业投资基金是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。从2800号文规定理解，政府出资产业基金有三个主要特点：
一是“有”政府出资，而非全部“由”政府出资，与其出资组成相契合。政府出资产业基金的出资可以
（1）全部由政府出资；
（2）与社会资本共同出资；
（3）向符合条件的已有产业投资基金投资。
二是强调主要投资于“非公开交易企业股权”，而非公开交易类股票。
三是属于股权投资基金或创业投资基金，构成私募投资基金的细分类型之一，同时也需遵守私募投资基金的相关规定与要求。
（二）组织形式
政府出资产业基金的组织形式包括公司制、合伙制、契约制等。公司制、合伙制产业基金较为常见，同时随着目前契约型私募基金的广泛运用，也有越来越多的产业基金尝试与接受契约制形式。
（三）运作原则与方式
政府出资产业基金坚持市场化运作、专业化管理原则，同时明确政府出资人不得参与基金日常管理事务。
产业基金可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式，充分发挥基金在贯彻产业政策、引导民间投资、稳定经济增长等方面的作用。
二、管理人与托管人
（一）基金管理人
作为政府出资产业基金的基金管理人，需要同时满足两方面的要求，一方面依据《私募投资基金监督管理暂行办法》及基金业协会的自律规则，完成相应的私募基金管理人登记手续。另一方面还需满足2800号文提出的以下条件：
1、在中国大陆依法设立的公司或合伙企业，实收资本不低于1000万元人民币；
2、至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高级管理人员；
3、产业投资基金管理人及其董事、监事、高级管理人员及其他从业人员在最近三年无重大违法行为；
4、有符合要求的营业场所、安全防范设施和与基金管理业务有关的其他设施；
5、有良好的内部治理结构和风险控制制度。
其中，实收资本不低于1000万元人民币的要求，与私募基金管理人登记要求相比稍显严格。按照目前基金业协会的反馈意见，通常要求管理人的资本金能够满足未来6个月的展业需求，一般建议不低于500万元。另外，要求基金管理人及其董事、监事、高级管理人员及其他从业人员在最近三年无重大违法行为，合规要求的范围除自身及董监高之外，还包括全体从业人员。
（二）基金托管人
根据私募基金监管要求，除基金合同另有约定外，私募基金应当由基金托管人托管。基金合同约定私募基金不进行托管的，应当在基金合同中明确保障私募基金财产安全的制度措施和纠纷解决机制。原则上进行托管，符合要求的也可以例外不进行托管。在实践操作中，私募基金的托管人主要包括取得相应资质的商业银行和证券公司。
政府出资产业基金的托管要求更显严格，要求基金应将基金资产委托给在中国境内设立的商业银行进行托管，排除了证券公司。基金与托管人需签订托管协议，托管人按照协议约定对基金托管专户进行管理。
三、备案、登记与审查
（一）备案
政府出资产业基金作为私募投资基金类型之一，应按照《私募投资基金监督管理暂行办法》规定，在私募基金募集完毕后，基金管理人应当根据基金业协会的规定，办理基金备案手续。
（二）登记
同时，作为政府出资的产业，还需按照2800号文规定，向主管的发展改革部门进行登记。国家发改委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，并指导地方发展改革部门建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统。
目前，国家发改委已经授权并指导中央国债登记结算有限责任公司开发、运行了登记系统，负责对基金信用信息进行登记确认、数据保管和统计分析等。
政府出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应向全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统进行登记。发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。
政府出资产业投资基金信用信息登记主要包括以下基本信息：
1、相关批复和基金组建方案；
2、基金章程、合伙协议或基金协议；
3、基金管理协议（如适用）；
4、基金托管协议；
5、基金管理人的章程或合伙协议；
6、基金管理人高级管理人员的简历和过往业绩；
7、基金投资人向基金出资的资金证明文件；
8、其他资料。
（三）产业政策符合性审查
与一般私募基金相比，政府出资产业基金增加了产业政策符合性审查环节，也是产业基金的重要体现之一。政府出资产业投资基金在信用信息登记系统登记后，由发展改革部门根据登记信息在三十个工作日内对基金投向进行产业政策符合性审查，并在信用信息登记系统予以公开。对于未通过产业政策符合性审查的政府出资产业投资基金，各级发展改革部门将出具整改建议书，并抄送相关政府或部门。
四、投资运作
（一）投资方向
政府出资产业投资基金的投资方向偏向政策导向，要求符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策，能够充分发挥政府资金在特定领域的引导作用和放大效应，有效提高政府资金使用效率，以达到产业基金的引导作用。
（二）投资领域
根据2800号文规定，政府出资产业投资基金应主要投资于以下七个主要领域：
1、非基本公共服务领域
2、基础设施领域
3、住房保障领域
4、生态环境领域
5、区域发展领域
6、战略性新兴产业和先进制造业领域
7、创业创新领域
同时，国家发展改革委将根据区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策适时调整并不定期发布基金投资领域指导意见。基金管理人需根据更新的指导意见按照约定方式适时调整产业基金的具体投资领域。
（三）投资方式
政府出资产业投资基金应投资于：（1）未上市企业股权，包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权；（2）参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份；（3）经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。特别说明的是，产业基金可通过定向增发、并购重组和私有化等股权交易方式，投资持有上市公司的股票。
基金的闲置资金只能投资于银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府支持债券等安全性和流动性较好的固定收益类资产，闲置资金投资范围具体明确。
（四）投资限制与投资禁止
2800号文规定，产业基金投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。同时，政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。产业投资比例按照“基金募集规模或承诺出资额”为基数计算，比较容易计算。但是单个企业投资比例是按照“基金资产总值”为基数计算，资产总值是指基金的总资产还是净资产并不明确，此外，资产总值的认定时点是作出投资决策的时点还是签署正式投资协议的时点，可能在实操中也会存在一定的差异。
除投资限制外，2800号文明确列明了产业基金禁止投资的业务范围，包括：
1、名股实债等变相增加政府债务的行为；
2、公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外；
3、直接或间接从事期货等衍生品交易；
4、为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外；
5、承担无限责任的投资。
五、绩效评价
（一）基金评价
产业基金的绩效评价体系包括对基金的评价和对基金管理人的评价。其中，对产业基金的绩效评价指标主要包括：
1、基金实缴资本占认缴资本的比例；
2、基金投向是否符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策，综合评估政府资金的引导作用和放大效应、资金使用效率及对所投产业的拉动效果等；
3、基金投资是否存在名股实债等变相增加政府债务的行为；
4、是否存在违反法律、行政法规等行为。
国家发展改革委每年根据评价指标对政府出资产业投资基金绩效进行系统性评分，并将评分结果适当予以公告。金融机构可以根据评分结果对登记的政府出资产业投资基金给予差异化的信贷政策。
（二）基金管理人评价
对基金管理人绩效评价指标主要包括：
1、基金管理人实际管理的资产总规模；
2、基金管理人过往投资业绩；
3、基金管理人过往投资领域是否符合政府产业政策导向；
4、基金管理人管理的基金运作是否存在公开宣传、向非合格机构投资者销售、违反职业道德底线等违规行为；
5、基金管理人及其管理团队是否受到监管机构的行政处罚，是否被纳入全国信用信息共享平台失信名单；
6、是否存在违反法律、行政法规等行为。
国家发展改革委每年根据评价指标对基金管理人绩效进行系统性评分，并将评分结果适当予以公告。各级政府部门可以根据评分结果选择基金管理人。
六、信息披露
（一）年度报告与重大事项报告
基金管理人应当于每个会计年度结束后四个月内，向主管的发展改革部门提交基金及基金管理人的年度业务报告、经有资质的会计师事务所审计的年度财务报告和托管报告，并及时报告投资运作过程中的重大事项。重大事项包括但不限于公司章程修订、资本增减、高级管理人员变更、合并、清算等。
（二）季度更新
根据《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》（发改办财金规〔2017〕571号）的规定，基金管理人应当在每季度结束之日起十个工作日内通过登记系统更新下列信息：
1、基金认缴规模和实缴规模；
2、设立、参股和退出子基金情况；
3、新增投资项目或已投项目进展情况；
4、投资项目退出情况；
5、投资金融产品情况。
相关解读
近期以来，政府出资产业投资基金受到大家的诸多关注。由于产业基金本质上属于私募基金，应当受到证监会的监管和中基协的自律管理。同时，产业基金涉及到政府出资，还要受到发改委和财政部的监管。
从监管体系上来看，产业基金与其他私募基金相比，面临着更加复杂的监管要求。
今天，为大家简单梳理产业基金的监管法规解读。
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