美国《非洲增长与机会法案》将何去何从？
作者：赵娅萍
海国图智研究院研究员
2024年5月17日，美国贸易代表办公室（USTR）启动了针对撒哈拉以南非洲国家获得《非洲增长与机会法案》（AGOA）年度资格的审查程序。此次审查将是AGOA在2025年9月30日到期前的最后一次审查，此前该法案已经四次延长，最新一次延长是在奥巴马政府时期。随着到期日期临近，美国与法案成员已就延长问题进行多次接触，并就延长法案达成初步共识，但美国在细节方面尚未最终敲定。较之以往，当前的拜登政府不仅仅是希望法案延长，更为重要的是结合法案过去实施暴露的问题以及非洲经济和地缘政治环境的变化，推出更加利于美国对非经济参与的版本。
本文对AGOA的基本情况进行介绍，并利用最新数据全面评估2000-2022年期间该法案的实施情况，同时结合当前美国国内的立法动向，分析法案下一步的发展方向，以便了解美国对非经济参与的最新动向。
01
法案基本情况
1. AGOA作为一项单边优惠政策，是美国对非经济交往的基石
2000年10月，时任美国总统比尔·克林顿指定34个撒哈拉以南非洲国家享有AGOA规定的贸易优惠。根据规定，AGOA受益国能够享受6800多种产品的免税资格，包括法案本身规定的1800多种产品以及普惠制（GSP）下的5000多种商品。统计显示，在49个具备潜在资格的撒哈拉以南非洲国家中，至少有三分之二的国家能够长期享受法案带来的优惠，2012年更有高达40个撒哈拉以南非洲国家获得法案资格。
除了市场优惠以外，AGOA还要求美国和受益国每年轮流举行一次“非洲增长与机会法案论坛”（AGOA Forum），来自双方的政府官员、商届代表、民间社会以及非政府组织等参与各类讨论和商业活动，共同评估AGOA进展，并探讨如何进一步加强经济合作。截止2024年，AGOA论坛已经举办20届，最近一次论坛于2023年11月在南非的约翰内斯堡举办。
图源：Wilson Center
2. 法案设立严格的资格要求，年度审查程序为成员身份带来不确定性
作为一项单边优惠政策，受益国需要满足美国围绕市场经济、民主改革、加强法治、保护人权等方面设立的标准，美国行政部门则对成员资格进行严格的年度审查，通过撤销、暂停、限制AGOA的优惠条件，来确保受益国遵守相关标准。一旦丧失资格，受益国将无法诉诸任何的争端解决程序，这导致AGOA的资格带有不可预测性。
2015年以来，美国开始允许在公众请愿的情况下进行周期外审查，这进一步加剧了成员资格的不确定性。近年来，在新冠疫情、俄乌冲突外溢以及全球气候变化等宏观因素的刺激下，部分撒哈拉以南非洲国家发生冲突和政变等，尤其是在西部非洲地区，这导致马里、尼日尔、几内亚、布基纳法索、埃塞俄比亚等国家的法案资格遭到取消。截至目前，仅有塞舌尔和赤道几内亚因为达到高收入国家水平而无法继续享受AGOA的税收优惠，其余国家一律没有到达法案的毕业要求。
3. 区分不同产品类型和国家发展水平，实施严格的原产地规则
AGOA的原产地规则基于百分比的计算方法，规定至少35%的产品价值由AGOA受益国种植、生产或者制造，其中允许至多15%的产品价值可以来自美国，而这被称为双边原产地累计规则；同时，相关产品需要直接从受益国运往美国，不能经过其它国家，以此确保相关国家能够从贸易中获益。
此外，服装行业则适用于特殊的原产地规则，AGOA受益国需要满足额外条件，才能享受纺织品与服装条款项下的优惠待遇。
首先，AGOA受益国需要满足一定的行政条件，才可以获得纺织品与服装的优惠资格，包括建立有效的出口签证体系，调查并杜绝非法转口与造假文件，同意与美国海关进行合作等。
其次，使用美国的布料、纱线、线材制造的服装可以免税且无配额地进入美国，使用纺织品与服装条款的受益国或者AGOA成员生产的面料和纱线可以获得优惠待遇，但是存在配额限制，当前规定是不得超过美国过去一年服装总进口的7%。同时，欠发达的受益国可以根据第三国面料规定，使用任何来源的面料制作服装并且享受免税待遇，但不得超过美国过去一年服装总进口的3.5%。
再次，除了签证外还需要原产地证书，美国进口商必须先从非洲制造商处获得原产地证书，然后才能向美国海关提交税收优惠申请。
最后，含有非美国或者非AGOA成员的纤维和纱线的总重量不得超过服装总重量的10%。同时，如果发现转运，美国将在未来五年内拒绝相关出口商的优惠资格。
02
法案实施评估
受美非贸易整体落后的影响，美国从AGOA成员的进口占美国进口的比例也长期处于较低水平。相关数据显示，按照现价美元计算，AGOA进口占美国进口的比例长期不足2%，多数年份低于1%。尽管如此，对于发展水平相对落后的撒哈拉以南非洲国家而言，法案在拉动其对美出口和提升双边经贸关系中的作用仍旧不容忽视。
1. 法案实施呈现高开低走态势，2008年以来缺乏明显增长动力
自2000年启动以来，法案早期极大地提升了AGOA成员的对美出口水平。2000-2008年是法案成员对美出口的迅速扩张时期，期间AGOA贸易（指代AGOA成员利用法案优惠对美出口的情况）从37.16亿美元增长至658亿美元的峰值，扩大了将近17倍。随后2008-2011年间，AGOA成员对美出口经历短暂波动，并在2011年再度增长到539亿美元，自此以后整体开始迅速下降，直至跌至2020年的38.9亿美元。近三年来美国对AGOA成员的进口略微回升，但整体仍旧处于历史较低水平。
结合美国国际贸易委员会（USITC）的统计数据，2000年以来AGOA贸易很大程度上是由原油类产品推动，尤其是来自尼日利亚和安哥拉的原油进口，图1展现了2000-2022年期间AGOA成员通过法案对美出口的具体情况。导致AGOA贸易出现上述波动的原因可能是，2008年以来美国页岩气技术快速发展，美国逐渐转变为油气出口大国，对外石油需求下降；与此同时，全球大宗商品价格下跌，可能进一步降低了原油产品在整个贸易结构中的比重。
2. 法案利用空间有待提升，尤其是提升贸易多元化方面
从商品类别来看，AGOA下的美非贸易结构长期单一，撒哈拉以南非洲成员对美出口主要集中在原油产品上，图1展现了原油交易在法案成员对美出口中的比重变化。然而，为了反映更多细节，考虑到2011年以来美国对非油气需求的出现直线下降趋势，笔者以2011年为时间节点，分别考察2000-2011年和2012-2022年前后两个十年的贸易结构特征。
其一，尽管油气贸易依旧占据绝对的主导地位，但AGOA成员对美国油气出口占比从第一个十年的87%下降至第二个十年的68%（油气产品主要指代原油）。与此同时，交通运输设备、服装和配件、初级金属制造、石油和煤炭、化学制品、食品以及农产品的出口比例均有所上升，尤其是前面三者上升比例较大，很大程度上成为油气贸易下降以来AGOA成员对美出口的主要增长动力，图2展现了主要产品在两个阶段中的占比变化。
其二，如果剔除原油贸易对整个贸易结构的扭曲，可以发现AGOA成员对美出口结构基本稳定并且一定程度上得到优化。这具体表现为：交通运输设备、服装和配件、初级金属制造三类商品在前后两个十年都占据了核心地位；同时，2011年以来美国对非石油和煤炭进口明显下降，化学制品、食品、农产品、杂项制品、非金属矿物的占比则略微提升。对比发现，前者下降的比例很大程度上刚好被后面填补，这表明AGOA贸易结构实际上得到微弱优化，尽管这一趋势并不明显，具体如图3所示。
3. 法案利用率先增后降，贸易促进作用尤其集中在部分国家以及少数行业
其一，法案利用率自2008年以来整体走低，近年略有回升但依旧处于较低水平。美国国际贸易委员会（USITC）提供的数据显示，2001-2023年期间，AGOA成员对美出口中有将近60%的贸易通过法案进行，2002-2013年基本维持在70%以上的水平，但是随后十年间基本低于平均水平，2018年以来更是降至50%以下。最新数据显示，截至2023年年底，AGOA成员在法案下的出口占其对美出口总额的34%，较2022年下降6.1%。这反映了近年来成员对法案利用水平整体下降的趋势。
其二，各个国家法案利用水平差异较大，呈现出明显的行业分化趋势，纺织业利用水平整体高于其他行业。结合美国国际贸易委员会（USITC）数据，笔者统计了AGOA主要成员过去三年间对法案的平均利用情况，具体如图5所示。
结合各个成员对美出口结构发现，原油产品的利用率整体偏低，非原油商品中的纺织与服装的利用率最高，其次是杂项产品、化学品、农产品、矿产与金属，并且各国之间利用水平差异较大。例如，2022年的数据显示，莱索托和肯尼亚是当前对法案利用水平最高的两个国家，该年肯尼亚有高达97%的纺织品享受法案免税待遇，莱索托更是高达98%，二者对其它产品的利用率则相对低得多。与此同时，尽管尼日利亚、南非、安哥拉等国对美出口存量较大，但这些国家目前尚未充分发挥法案的贸易潜力，其对美出口的主要产品的法案利用率均不高甚至是偏低。例如，2022年南非对美出口中占比最高的产品是矿物和金属，高达88亿美元，但仅有7%的该类产品可以享受法案优惠，南非法案利用率最高的领域是交通产品（99%）和农业产品（71%），同年二者出口分别为16亿美元和6.4亿美元。安哥拉的情况也类似，2022年安哥拉对美出口原油产品的价值高达11.89亿美元，但仅有28%的出口享有AGOA税收优惠。
4. 成员在享受AGOA优惠时面临资源和产业结构限制，部分国家近年来缺乏明显的参与动力
根据规定，AGOA的税收优惠主要集中在纺织、服装、鞋类、手表、汽车等特定领域，这意味着纺织业发达或者产业结构相对多元、并且能够生产上述产品的国家更能从法案中获益，前者如肯尼亚、埃塞俄比亚、莱索托等，后者主要是南非。
然而，对于其他的欠发达国家而言，由于产业发展落后，难以生产和出口相关产品，因此获益空间较小。事实上，对于这些国家而言，美国提供的普惠制优惠或者最惠国待遇很大程度上已经能够满足主要的出口需求，这进一步降低了AGOA对这些国家的吸引力。例如，2008年以来，博茨瓦纳的AGOA出口下降明显，2019年和2020年一度接近于零，这主要是因为作为该国经济支柱的钻石行业难以享受AGOA优惠，而主要通过最惠国待遇来实现出口，同时该国纺织业和服装业发展缓慢，并且近年来优先关注当地市场，这导致其缺乏足够动力来寻求AGOA税收优惠。2022年，博茨瓦纳通过最惠国待遇对美出口了价值超过4亿美元的工业钻石，而同年的AGOA出口仅为20万美元。
03
法案改革方向
截至目前，美国同AGOA成员已经进行多次沟通，美非双方就延长法案存在较大共识，非洲各国希望法案至少延长10年，美国国会议员提出延长16年甚至20年。作为法案“供应方”，AGOA未来发展将很大程度上取决于美国国会的立法行动。就目前来看，美国国会的立法努力主要由民主党参议员克里斯·孔斯（Chris Coons）和共和党参议院吉姆·里施（Jim Risch）共同推动，二人在4月11日提出《2024年AGOA更新和改进法案》（AGOA Renewal and Improvement Act of 2024）。作为一项两党提案，该提案旨在解决过去法案实施过程中出现的系列问题，同时吸纳了非洲国家的部分诉求，代表了接下来AGOA改革的主要方向。
