作者：纪敏、张翔、赵天奕
来源：中国金融四十人论坛（ID：CHINAFINANCE40FORUM）
尽管我国去产能政策体系逐渐改善，去产能效果一次比一次显著；但行政手段在其中仍发挥了关键作用，市场化长效机制仍是短板，这也是历次去产能效果不能持久、结构优化不足的根本原因。与上世纪90年代末相比，当今去产能的内外环境已发生重大变化，市场化程度明显提升，有条件从深化供给侧结构性改革和转变政府职能两方面着力，加快构建防治产能过剩风险的市场化长效机制。
20世纪90年代中后期至今不过十几年，我国就有四次较为严重的产能过剩，而且一次比一次严重，可谓屡犯屡治，屡治屡犯的痼疾，是传统经济增长方式下典型的旧常态特征之一。
1、本轮去产能的成效和问题
本轮去产能是规模和力度最大的一次，被视为供给侧结构性改革五大任务之首。从过程看，本次去产能大体可分为两个阶段，第一阶段始于2014年底召开的中央经济工作会议，提出通过消化、整合、转移、限制、淘汰五个途径化解过剩产能。第二阶段始于2015年末召开的中央经济工作会议，正式提出“三去一降一补”的供给侧结构改革五大任务，去产能为其中的首要任务。2015年的第一阶段主要是市场自发调整，去产能以民企为主，国有企业动作较慢。2016年开始的第二阶段提出了明确的分阶段压减目标，并且为配合目标实现，制定了控制新增产能，淘汰和退出落后产能，推进企业改革重组和行业调整转型等重点政策措施。
本轮去产能的一个突出特征，就是行政力量发挥了巨大作用。为配合去产能，各地出台了各种督查和问责制度。行政化去产能短期见效快，但也正因如此，相关弊端也较为突出。就煤炭行业而言，行政化去产能已经让整个行业陷入进退维谷的境地。2016年上半年进展缓慢，三季度开始在严厉督办下，又一窝蜂关停限产，加之适逢夏季用电高峰，煤炭价格暴涨50%，结果一些原先无望保留的产能又得以喘息，容易因价格过度波动使去产能进退失据，政府若选择继续坚持当前的去产能政策，供需失衡的局面就会保持下去，煤炭价格继续上行会带动下游产成品价格上行，在挤压下游利润的同时推升通胀压力。不仅如此，煤电相对价差的扩大意味着变相补贴“地条钢”，增加环保压力。若政府暂缓去产能，通过增加煤炭供给压低煤炭价格，就意味着前期去产能行动的彻底失败。况且，煤炭企业复产意愿并不强烈，一方面是因为煤炭生产和运输的成本在不断增加，价格增量并没有完全转化为利润，另一方面煤炭企业也需要在高煤价的环境下积累利润，偿还前期债务。
2、产能过剩治理环境的历史对比
回顾1998年产能过剩形成的背景，同样是经历了一段高速信贷投放和投资扩张。1998年的去产能，选择了纺织等重点行业试点，然后再全面推进。通过资产管理公司剥离银行不良债务、大规模破产重组等措施，以行政化手段和政策性措施推进国有企业去产能。总体看，1998年是历史上较为成功的一次去产能，一方面国有工业企业数量明显减少，从1998年的6.5万家下降至2005年的2.7万家，减少幅度达到58%；另一方面，亏损企业数目较少并且劳动生产率得到了提升，以1997年底的企业数为准，到2000年底，国有及国有控股大中型企业的亏损面由39.1%下降至20%左右，同时，1998 -1999年间，国有企业就业人数下降约2200万，而需要再就业人员大幅上升，劳动生产率得以大幅提升。
比较本轮和1998年的去产能环境，可以发现以下几点不同：
（一）经济下行压力程度不同
轮去产能和1998年去产能同处于经济周期下行期，但下行压力和2008年金融危机时期相当，明显大于1998年；事实上，1998年去产能经历的经济下行期大约为1999-2002共4年，这次从2010年始，经济已持续下行6年，下行幅度也大于上一轮；从价格看，这一轮通缩程度明显深于上一轮，PPI下跌长达54个月。
（二）经济结构特征不同
1998年产能过剩主要集中在纺织等中下游行业，本轮产能过剩集中在钢铁、煤炭等中上游资本密集型重化工行业。这一变化主要与两个因素有关，一是随着2001年中国加入世界贸易组织，出口迅速增长迅速化解了消费品产能过剩；二是1998住房制度改革之后，商品房投资迅速增长，有力地拉动了钢铁、有色、水泥、平板玻璃投资；加之2008-2011年间实施的4万亿刺激计划，重工业投资迅速增长，1998年-2011年，重工业增加值占工业增加值的比重由60.2%上升到71.9%，比重上升明显。从化解轻工业产能过剩到化解重工业产能过剩，后者涉及的资产规模、债务规模要大得多，难度也更大。
与上一轮相比经济结构的另一个显著变化，是服务业占比的明显上升。2015年，服务业占经济比重为50.5%，比98年上升了13.4个百分点。服务业占比的显著上升，能够带动更多就业，有利于吸纳从产能过剩行业转移出来的劳动力，这是和以前相比，化解产能过剩的一个重要优势。事实上，尽管我国经济增速已持续6年下行，但新增就业不降反增，2016年新增就业达到1300万，吸纳能力远超以往。
（三）资源环境承载能力不同
资源、环境承载力，也是化解产能过剩的重要外部支撑条件。与1998年那一时期相比，无论是自然资源还是环境承载力，现今状况都大不如昔，尤其是环境承载力已接近或超过极限，可以说是本轮产能过剩面临的最大压力。从环境承载力看，目前已处于严重超载阶段，大气、水、土壤污染状况令人忧虑。
（四）经济开放程度不同
相比1998年，我国经济开放程度明显提高：一是对外贸易方面，我国已成为世界第一大贸易国，现今进出口贸易总额已是当时的10多倍。如果用经常项目顺差占GDP比重衡量，则经历了一个先升后降过程，目前约3%，和1998年大体相当；二是利用外资方面，不仅规模数倍于当时，而且形式上除FDI外，还有QFII等证券投资。三是走出去方面，我国对外投资已成为国际跨国投资中的一个亮点，2016年对外投资甚至超过了吸引的外商直接投资。特别是《推动共建丝绸之路和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》推出以来，我国与“一带一路”相关国家的沟通交流和经贸合作取得丰硕成果，其中国际产能合作是一个重要方面。
（五）社会保障能力不同
社会保障事关产能过剩风险治理过程中的稳定大局。与1998年相比，我国覆盖城乡居民的社会保障体系已基本建成，社会保障事业发展更好，覆盖面更大，参保人数更多，保障质量更好，去产能过程中职工生活的托底保障基础大为增强。
（六）市场机制完善程度不同
与1998年相比，当前我国市场机制更趋成熟和完善，为去产能更多利用市场机制和市场手段提供了可能。不仅我国民营经济所占比重不断上升，政府和市场的关系也在不断理顺。
（七）债务水平及风险特征不同
总体看，较之1998年去产能那一时期的杠杆率水平，当前我国杠杆率水平已明显偏高且仍在快速上升，继续通过加杠杆或转移杠杆去产能的空间已大为缩小。从债务风险特征看，尽管当前债务率明显高于1998年，但债务不良率大幅低于98年，截至2016年上半年，银行业不良贷款率为1.67%，远低于1998年前后高达30%左右的比重。不仅如此，去产能涉及的不良债务消化能力远高于从前。
3、产能过剩治理环境的优劣比较
（一）有利因素
本轮治理产能过剩最大的有利环境或因素，是市场化程度的显著提升。1998年那一次集中去产能，市场机制和各类市场都很不完善，主要靠行政手段限产压绽、库贷挂钩，同时设立资产管理公司剥离银行不良资产、实施债转股，形式上有市场化成分，但资金来源和转股对象的选择，都基本是政策性的。较之1998年当时的环境，现今的各类产权市场、要素市场、金融市场都有了长足发展，无论是兼并重组的市场化重生，还是破产淘汰的市场化退出，都可利用各类市场交易实现资源要素的优化配置，正因如此，我们看到无论是宝钢和武钢两大巨头的合并，还是国资委设立中新平台公司设立对煤炭产能的整合，都是运用市场机制优化产能配置的典型案例。较之行政化的简单削减，或是拉郎配式的重组，其合理性和效果自然更好，负面影响也更小。
经济开放度以及经济结构的优化，也能为去产能赢得更大空间。较之1998年当时的开放环境，当今我国经济已深度融入世界经济，外汇储备也增加了上百倍，近年来，随着一带一路战略的提出，对外投资迅速增长，高铁、公路、港口、电力甚至核电等项目输出优势明显，国际产能合作的大门正在打开。事实上，无论是发达国家基础设施的改造，还是发展中国家工业化城镇化进程的加速，都是我国制造业产能的广阔空间。从国内看，较之98年在经济结构上的一个重要变化，就是服务业占比的持续上升，2016年前3季度，服务业增加值占GDP比重高达54%，就业吸纳能力明显增强，预计全年新增就业超过1300万人，这一规模是之前的10多倍，制造业去产能释放的劳动力能够被转移到服务业就业，而当年国有企业压缩产能下岗分流职工安置的一个重要措施，也是鼓励办“三产”，但当时整体经济结构尚未转型，转岗就业压力明显大于现在。
良好的社会保障和民生托底能力，有利于为去产能提供一个稳定的社会环境。产能过剩企业可能承担着相当的就业负担，社会保障政策有利于安置部分超出企业所需的人员，消除企业的政策性负担。同时，当前我国处置风险的财力，以及对风险的管控能力均明显强于当年，去产能过程中发生威胁社会稳定的系统性风险的概率很低。
（二）不利因素
尽管总体上当前去产能的环境和条件较为有利，特别是市场机制已相对完善，中国经济又经历了近20年的高增长，但也面临一些不利因素及挑战，特别是本轮去产能处于世界经济长周期下行阶段，中国经济增速自2010年以来就持续下行，至今下行期已长达6年，并且预计仍将处于“L”型走势。相反，上世纪90年代人口红利优势明显，同时需求端潜力巨大，最具代表性的便是1998年房改启动和2001年中国加入WTO，释放了巨大内需，成为当时去产能后接力经济增长的新动力。从结构看，本轮产能过剩以煤炭、有色、钢铁、水泥等重化工为主，而上世纪九十年代的产能过剩集中于以纺织为代表的劳动密集型轻工业，这一差异有利有弊，有利方面是对就业的影响可能相对较小，不利的方面是资产损失及相应的不良资产数额较大，加之资源承载能力明显减弱，债务率明显上升，去产能难度较大。
综合比较看，尽管本轮产能过剩规模大、涉及债务多，且宏观环境上处于全球经济长周期下行阶段，同时资源环境承载能力也明显下降，面临不少不利因素和挑战，但毕竟中国经济又经过了近20年的高速增长，并且市场化程度和开放水平已有极大提高，无论是化解过剩产能的经济基础，还是体制机制保障，都具有较为明显的优势。但同时也存在增长速度放缓、新旧动力转换以及债务杠杆高企等不利因素。这些制约因素一方面会大大提升本轮去产能的技术、环境、安全标准，另一方面继续依靠加杠杆、增投入做大GDP消化过剩产能的路子也难以为继，必须走创新高效、绿色集约、环境友好的发展道路。
4、历次去产能的总结性反思
总结这次以及1998年等历史上的去产能实践，一方面，我们看到去产能的政策渐成体系，形成了实施内容广泛细致的产业指导目录，采取多种市场化措施化解过剩产能，形成了缓解体制性扭曲的长效机制，效果一次比一次显著；另一方面也要看到，尽管去产能的政策逐渐丰富，但行政手段在其中仍发挥了关键作用，市场化长效机制仍是短板，这也是历次去产能效果为何不能持久的根本原因。
（一）政策制定部门对市场需求预测存在重大偏差
在现有政府主导的去产能模式下，政策制定者对市场需求规模、结构及其变化进行判断和预测的准确性，是有效实施各项调控政策的前提。但从实践看，政府部门的预测往往偏差较大。以钢铁行业为例，2001年冶金工业十五规划预测2005年钢材表观消费量达到1.4亿吨以上，实际2004年就达到了3亿吨以上。2009年《钢铁产业调整和振兴规划》预测2009年、2011年粗钢表观消费量维持在4.3、4.5亿吨左右，实际分别为5.7亿吨、6.5亿吨。事实上，钢铁消费量受经济总量、结构、发展阶段、固定资产投资规模等诸多因素影响，不仅长期预测存在较大偏差，而且短期预测同样误差较大，政府尽管较市场主体拥有更多的宏观信息，但同样难以较为准确预测，这种偏差在钢铁、电力、纺织、汽车等几乎所有产能过剩行业均有发生（刘纪鹏，2004；杨正位，2006），以此为基础制订的相关投资管制与调控政策的合意性，也令人怀疑（江小涓1996，1999）。
（二）淘汰落后产能的政策助推产能扩张
提高标准，淘汰落后产能，是治理产能过剩的重要抓手，但实践中执行不好，反而可能推动产能扩张。仍以钢铁行业为例，淘汰落后产能的标准大致经历了三个阶段，第一阶段是1999-2002年，国家经贸委发布的落后产能标准包括：有效容积100立方米及以下高炉、公称容量15吨及以下转炉、公称容量10吨及以下电炉。第二阶段是2005年国家发改委颁布的《钢铁产业发展政策》和《产业结构调整指导目录（2005年本）》，落后产能的标准包括：有效容积300立方米及以下高炉（专业铸铁管厂除外）、公称容量20吨及以下转炉、公称容量20吨及以下电炉（机械铸造和生产高合金钢产品除外）。第三阶段是2011年颁布的《产业结构调整指导目录（2011年本）》，落后产能的标准包括：有效容积 400 立方米及以下炼铁高炉；公称容量30 吨及以下炼钢转炉；公称容量 30 吨及以下电炉。
以上三个阶段的标准变化，主要是设备规模要求不断增大，其他并无本质区别。尽管随着工业技术进步，部分产业出现装备大型化趋势，但不应忽视市场需求、工艺水平等因素共同决定的合理结构。部分企业工业设备虽然规模不大，但综合节能环保标准很高，用规模作为标准有失公允。并且过于看重规模约束，反而可能导致被迫拆小建大，不仅浪费投资、增加成本，也会带来更大规模的产能过剩。
（三）地方政府缺乏去产能的足够激励
政策或机制是否激励相容，是影响政策效果的关键。去产能涉及当事企业等多个利益主体，地方政府在其中既有诸多利益，又是重要的政策落实主体，其行为取向是影响去产能数量和质量的关键。据国家发改委等部门公布的信息，2004年以来新增钢铁产能大约只有20%由中央部门审批，其余80%都是地方政府违规审批，其他产能严重过剩行业也大体如此。事实上，历次治理产能过剩过程中一些反复出现的痼疾，无论是限产保能、边去边建、去小建大，还是保国企去民企、保地方企业去中央企业，都与地方政府激励不当有关。实践反复证明，如果仅仅问责而忽视激励补偿，去产能的数量、质量都会大打折扣。
以上所列去产能存在的不足，归根到底，是价格信号、优胜劣汰等市场机制难以充分发挥作用。事实上，无论政府是否对产能过剩开展集中治理，市场自身都会自发起作用。政府对产能过剩进行集中治理，并非要替代市场自发调整，而是要围绕市场如何更好地发挥作用发力。比如理顺价格机制，打破行业垄断、地区封锁，制定必要的政策鼓励创新和兼并重组，这些措施都能使价格信号更为准确，市场竞争机制更为充分，从而促进产能优胜劣汰；此外，政府的作用是克服市场化去产能带来的社会震荡，比如培训转岗人员，救济失业人员等。如果简单以行政手段压减，不仅效果难以持久，总量过剩一次比一次严重，而且在花费了巨大代价后，产能结构并不一定得到优化，去掉的往往是缺乏政府支持的民营企业，越做越大的，往往是国有企业。稍加观察即不难发现，产能过剩行业往往也是国企集中的领域，钢铁、煤炭、石化、有色以及汽车等，莫不如此。进言之，当前和未来一个时期，我国经济发展已处于速度换档、结构优化和动能转换的新常态，供给侧结构性改革已逐渐成为政策主线。这一背景下，防治产能过剩风险的总体思路，也要相应以市场为导向，围绕市场出清机制如何更好地发挥作用，从深化供给侧结构性改革和转变政府职能两方面着力，加快构建防治产能过剩风险的长效机制。
注：作者纪敏、张翔、赵天奕供职于中国人民银行。本报告节选自中国金融四十人论坛（CF40）内部课题《中国产能过剩风险及其治理》第六章“本轮去产能成效、问题以及历史经验梳理”。课题主持人：纪志宏。本文不代表作者所在单位看法，文责自负。第六章全文发表于即将出版的《新金融评论》第30期。
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