专家解读 | 新版国土空间总规明确五大国家中心城市

多位区域经济专家表示， 武汉新版总规最大亮点是明确了武汉作为综合交通枢纽城市的“国际性”地位，以国际眼光定位武汉。 而纵观武汉、成都、南京、杭州、郑州等新一线城市，各城市新版总体规划在战略定位、生态治理、空间布局等方面呈现出鲜明的差异化特征。

新版总规明确，武汉的城市定位为：湖北省省会，中部地区的中心城市，国家历史文化名城，国际性综合交通枢纽城市。武汉的城市核心功能是：中部经济中心、科技创新中心、商贸物流中心、对外交往中心以及长江中游航运中心。

中国城市经济学会副会长秦尊文认为，新版总规没有提武汉是“国家中心城市”，而是与2010版总规的提法一样，仍然是中部地区的中心城市，这一点是不及预期的。

2016年12月26日，国务院正式批复的《促进中部地区崛起“十三五”规划》中首次明确提出，支持武汉、郑州建设国家中心城市。不过，在2024年5月27日，中共中央政治局召开会议审议的《新时代推动中部地区加快崛起的若干政策措施》中，未见“支持武汉、郑州建设国家中心城市”的相关表述。

无论是武汉新版总规，还是《郑州市国土空间总体规划（2021-2035年）》亦未提及国家中心城市的定位，给予武汉的城市定位是中部地区的中心城市，给予郑州的城市定位是中部地区重要的中心城市。

秦尊文认为，从已经批复的各大城市国土空间总体规划（2021-2035年）来看， 只保留了北京、上海、天津、重庆四个直辖市，以及广东省省会广州市这5座城市的“国家中心城市”的城市定位， 包括成都、南京、杭州、沈阳在内的其他城市则强调了其在所在区域的中心城市的地位，“5个国家级中心城市，若干个区域级中心城市或区域级重要的中心城市的格局可能会持续很长时间”。

在对区域中心城市的定位中，武汉没有使用“重要的”这一定语。秦尊文表示，这通常代表“唯一性”，“重要的”通常就不是所在区域唯一的中心城市，去掉“重要的”，其地位反而更显重要。 这样的城市定位既强调了武汉在中部地区的绝对龙头地位，也体现了中央寄予武汉更多的厚望。

湖北省社会科学院经济研究所所长叶学平表示，对于武汉城市核心功能的表述，2010版总规虽涵盖了经济、社会、生态等多个方面，但相对较为宽泛和笼统，没有具体指出武汉在各个领域的核心功能和定位。近年来，武汉随着在中部崛起和“双循环”战略中的重要作用日益凸显，新版总规在表述武汉城市核心功能时更加具体和明确。尤其凸显了科技创新功能，武汉2010版总规未明确科技创新核心地位，仅提出“科教基地”概念。 新版总规将“科技创新中心”列为五大核心功能之一， 要求依托东湖科学城等载体，推动科技成果转化与新兴产业布局，反映国家创新驱动战略下武汉的科技枢纽定位，与北京、上海等城市形成差异化分工。

对比2010版总规中“全国重要的综合交通枢纽”的描述，新版总规中，武汉上升为 “国际性综合交通枢纽城市” 。

中南财经政法大学教授、盘古智库学术委员叶青表示，新版总规对武汉交通枢纽的定位更加强调“国际性”，这是国家层面从国际视角对武汉交通区位定位的升级，也符合“增强中部地区打造内陆地区出海口竞争力”的新时代要求。

叶学平表示，武汉是我国经济地理的中心，地处长江中游，是华中地区的核心城市，这为武汉打造国际性综合交通枢纽提供了得天独厚的地理优势‌。武汉也是全国的高铁中心，是“七射十一纵”的高速公路网络和“八纵八横”高速铁路网的重要节点，能够快速连通国内各大城市‌。新的规划，意味着武汉将在全球交通网络中扮演更加重要的角色。

叶青认为，武汉建设国际性综合交通枢纽城市主要有三大抓手，分别是武汉阳逻港、中欧班列（武汉）、天河机场与花湖机场航空“双枢纽”。

据了解，武汉阳逻港已开通40余条多式联运通道和30余条集装箱航线，港口航线西接中欧班列，东联国际直航，服务范围覆盖全球120多个国家、200余个城市，年集装箱吞吐量超过230万标箱，进出口货物总量占湖北全省比重65％，外贸集装箱运输量占全省比重80％，集装箱中转量十年增长6.4倍。

本月11日，中欧班列（武汉）阳逻港第二始发站实现首发，实现了铁路与水路的“无缝衔接”，将提升班列运行效率，满足更多企业发运、装卸及中转的需要，降低企业综合物流成本，促进湖北与“一带一路”沿线国家的互联互通。

2024年，中欧班列（武汉）折算发运1008列、计83500TEU，货值183.84亿元、同比增长9.43%，其中，去程发运514列、同比增长37.43%，开行量再创历史新高。目前，中欧班列（武汉）共有57条稳定的跨境运输线路，辐射欧亚大陆40个国家、119个城市和地区。

航空双枢纽方面，2024年，武汉天河机场旅客吞吐量达3140.6万人次，历时8年重回中部第一，武汉由此跻身全国航空运输第十城。而且，随着天河机场“三航站楼+三跑道”时代的到来，未来可服务年旅客6300万人次。花湖机场国际货运航线网络布局也摁下“快进键”，累计开通国际货物航线37条，去年全年完成货邮吞吐量102.5万吨，排名中部第一、全国第五。

武汉政府工作报告提到，2025年武汉将打造海陆空三条丝绸之路重要节点。推进江北铁路香炉山站改扩建、阳逻港西港区多式联运一期等项目建设，加快建设长江中游航运中心，争创中欧班列（武汉）集结中心。联动建设花湖国际自由贸易航空港，打造国际航空客货运“双枢纽”。

此外，对比2010版总规，武汉新版总规还强调了安全发展和区域协同。叶青认为，新版总规更强调“生态优先、绿色发展”，强化生态保护和修复，构建生态安全格局，推动绿色低碳发展。同时，因为赋予了武汉中心城市、科创中心、枢纽中心、对外交往中心等核心功能，这些“中心”的建设都需要引进大量人口和人才，所以新版总规没有再提人口规模的控制红线。

秦尊文认为，新版总规没有具体限制武汉主城区的人口规模，也是给武汉未来发展留下了适当的余量。截至2023年末，武汉常住人口1377.40万人。

叶选平表示，强调耕地保有量、生态保护红线面积、用水总量等具体指标是把粮食安全、生态安全、水资源安全放在了未来发展的突出位置，体现了国家对武汉可持续发展和生态安全、水资源安全的高度重视。特别是通过严格控制用水总量，可以倒逼城市产业结构的优化升级，推动高耗水、高污染行业的转型升级或淘汰退出，促进水资源的节约和高效利用。

“国家对武汉国土空间开发保护的新要求，反映出 我国城市发展理念正在由传统的以经济增长为主导的模式，向更加注重生态环境保护和资源节约利用的绿色发展模式转变。 ”叶选平说。

武汉、成都、南京、杭州、郑州等新一线城市的新版总规都已对外发布，记者发现， 各城市的总体规划在战略定位、生态治理、空间布局等方面呈现出鲜明的差异化特征。

叶选平解读称，在交通枢纽功能上，成都侧重强化国际航空枢纽和铁路港建设，郑州强化国际陆港功能，武汉更注重长江黄金水道与内陆开放的结合。

产业空间布局上，杭州是“优先保障科技创新、先进制造业和现代服务业发展空间需求”、南京是“优先保障科技创新、先进制造业和现代服务业发展空间需求，提升产业科技创新的全球影响力，为推动传统产业转型升级提供土地政策保障”，武汉的产业空间布局具有更强的系统性、协同性和制造业主导特征。

“武汉新版总规同时涵盖了先进制造业布局优化（增量）、传统产业转型升级（存量）、创新中心培育（平台）三个层面，形成完整的产业空间保障链条。”叶选平说，相较之下，杭州、南京的政策更突出先进制造业与现代服务业的双轮驱动。

各地总体规划都把保护耕地放在突出位置。 到2035年，武汉市规划耕地保有量不低于341.79万亩，其中永久基本农田保护面积不低于310.94万亩。相比之下，成都市的总规中，耕地保有量为453.99万亩，永久基本农田保护面积为416.64万亩；郑州市分别为283.11万亩和208.52万亩；杭州分别为174.41万亩和145.16万亩。

城镇开发边界方面，武汉市将城镇开发边界面积控制在1813.35平方公里以内。相比之下，成都市的控制面积为2361.20平方公里，郑州市为2074.69平方公里。武汉对城镇开发边界的控制相对严格，体现了对城市扩展的谨慎态度。同时，相比郑州和成都，武汉总规在水体保护和历史文化保护方面的强调尤为突出。

此外，各大城市都在因地制宜地破解超大城市治理难题。武汉的“一主四副”空间格局（主城区+光谷、车谷、临空经济区、长江新区四大副城），体现了超大城市从“单极扩张”向“多中心组团”转型的探索，与对标城市形成鲜明对比。

叶选平分析称，对比成都生态导向的“公园城市”，武汉更强调产城融合与功能疏解。比如，光谷副城通过承接主城区的高校、科研机构外溢资源，已形成“基础研究—技术开发—产业转化”的创新闭环。反观成都，其“三区三带”布局以绿道串联城乡，侧重生态价值转化，而武汉的产业功能布局更具“国家任务”属性。

对比南京“拥江发展”的双主城模式，武汉的跨江发展更注重“环湖集聚”。南京通过江南江北双核联动推动跨江融合，而武汉则以东湖科学城、严西湖生态城为载体，探索“科技创新+生态韧性”的协同路径。这种模式与杭州“西溪湿地+未来科技城”的产文旅融合有相似之处，但武汉更强调基础科研能力的提升。

本文来源： 第一财经资讯