冯琳 | 朝鲜战争前后美国对“托管台湾”态度的演变

1942年正当国人热议光复台湾失地之时，美国方面流出“国际共管台湾” 的政策建议，中国舆论哗然、举国反对，包括中国共产党在内的中国各方力量均对此项主张进行了批判和驳斥。国民政府采取了若干措施抵制这一言论，防止该项建议成为美国政府对华主导政策。经1943年《开罗宣言》，美国认同台湾应于战后归还中国，此点在《波茨坦公告》、日本投降文书中迭经重申。1945年8月至1946年年初，中国政府在台湾设立行政机构，接受日军投降，并完成各项接收工作。此时，台湾归还中国、中国政府重新治理台湾这一事实在美国官方并无任何异议。即使在1947年因“二二八事件”中国政府在台湾的统治遭遇困难之时，美国官方亦没有改变对台湾主权的看法。当时美、日别有用心者曾鼓吹“台湾托管”，但此类主张没有得到美国高层重视，反有压制倾向。

1948年11月，辽沈战役结束，国共力量对比发生逆转。此后至1949年国民党退台，关于台湾“托管”的言论风起。此次“托管论”的高潮主要是以国民党统治集团在大陆的失败前景为背景，以美英等国的共同推波助澜为动力。

1948年最后两个月，美国决策层对台湾的战略意义以及倘若落入“不友善政府”控制的后果进行了评估。美国参谋长联席会议（JCS）给国防部长福莱斯特（James V.Forrestal）的一份备忘录指出，台湾可供为战时基地，控制邻近航路，对美国具有潜在价值；倘若台湾不保，敌方可掌握日本至马来亚海路，甚至将势力延伸到琉球与菲律宾；一旦停止向日本提供粮食及其他物资，对日本也有莫大影响。战后负责对日军事占领和重建工作的驻日盟军最高司令麦克阿瑟还认为，因为冲绳尚未开发，若台湾落入敌手，冲绳亦将难以防守。

11月14、15日，美国有报纸电台报道称，中共有占领华中之危，国民政府拟将台湾岛申请由联合国接受，改为托治区域，由美担任代治，全力保护。驻美大使顾维钧电询外交部，政府是否真有此议，经确认此系谣传。应该说，此种谣言或是妄加他人的言论早就有之。美国部分人觊觎台湾，不但在国内以政策建议渠道发表言论，而且会以各种非常规渠道出之。有研究指出，曾在战后任美国驻台副领事的“台湾通”柯乔治（George H.Kerr）为使台湾脱离中国，在领事馆电文、报告中上下其手、制造假消息，并透过少数台籍人士提出“托管论”主张。姑且不说美国人的议论如何，就连所谓“台湾人的观点”也颇有人为制造的成份。只是，在1947年时，国共内战结局尚不分明，此种谣言没有引起国民党统治集团足够紧张与警惕。在1948年冬至1949年，国民党面临失败而考虑以台湾为最后落脚点的时候，台湾的地位问题自然成为至关重要之事。

在谣言风起时，美国驻华大使馆也给国务院送去一封信，表明了主张台湾“托管”的看法。11月17日，美国驻华大使司徒雷登建议，将台湾置于联合国与美国“托管”之下，直到与日本的和平条约获得批准。他认为台湾与美国安全与战略计划直接相关，应保持现有台湾人对美国的好感，避免给人协助国民党迁台的印象。当然，美国没有办法停止国民党向台湾迁移的趋势，而且会不时被要求给予协助，那么，美国就应尽可能透过驻华机构行动，对外界减少和掩盖美国协助的印象。

1949年4月，国共和谈破裂，中国人民解放军攻克南京。蒋介石离开溪口，至上海布防，而后经舟山群岛、澎湖，前往台北，着手重建党政关系。6月16日，美国中情局对中国形势进行了评估，认为共产党已拥有摧毁国民政府的军事力量，并将于1949年年底以前组建中央政府，而美国“不可能颠覆或有力阻止这一进程，中国共产党倒向苏联的状况在近期内也不会有任何变化”。国共争夺台湾，事关美国在台战略利益，这是美国亟需应对之事。中共利用沿海港口和船只的作战，加上渗入岛内的策反活动，将有利于其控制台湾。美国若仅提供援助而无军事干涉，不可能对国民党有实质性帮助，并且，若美国打算承认共产党即将建立的政权的话，此种援助会起到坏作用。在准备为承认中共政权可能性留一退路情况下，美国认为只有将台湾置于自己的实际控制下，才能有效阻止台湾落入中共和苏联之手，从而确保美国南太平洋防线不致出现缺口。

在此情形下，美国驻日盟军总部对台湾状况甚为忧虑，在与国民党高层私人谈话时，非正式提及为免中共进据，是否可以考虑在和约签订前，将台湾移交盟国暂管。同时，美国对“台湾独立运动”似有鼓动之意，这一倾向亦在为台湾移归联合国“托管”作一伏案。蒋介石得知美国意图后，对盟总的提议给予坚决回绝，并拟对美作“必死守台湾”的坚决表示，以“确保领土”，若美国愿意提助共同防卫的协助，则表示欢迎。蒋介石料想在如此表示之下，美国绝不会强力索取台湾。

在盟总对蒋介石进行试探之时，美国国务院政策计划处主任肯楠（George Frost Kennan）在名为《美国对台湾澎湖政策》的报告中，提出将台湾从国民党手中剥离的一揽子办法。他认为当前局势下，须先以联合国或美国的管理排除国民党对台湾的控制，使台湾与大陆绝缘。达到此种目的，障碍有二：一为岛上30万军队的抵抗，一为中国政府已经或多或少在台湾行使主权。除军事单位需应对第一项障碍外，美国国务院应在政治外交方面做些工作，包括：私下与菲律宾、澳大利亚、印度等国探询改换台湾政权的意见；在白皮书加上国民党治台失政一章；持续散播少量关于“台湾再解放同盟”的资料作为背景等。意见指出，基于开罗宣言，美国允许中国在台湾建立政权，但因国民政府在台失政并将内战引至台湾，美国不得不暂管台湾，以待对日和约和全民公决。同时，意见准备邀请孙立人参加新政权，而蒋介石如愿留在台湾，将以“政治避难者”身份相待。当然，蒋不会接受这种“在台而不预闻军政”的安排。

美国对于能否在不付出巨大代价情况下将台湾从中国剥离之事进行了讨论和评估，如美军占领台湾时可能遇到的抵抗等。美国参谋长联席会议认为台湾之重要性“尚未至美国必须出兵之程度”。美国在全世界许多地区“负有责任”，不宜与大陆攻台之解放军或在台湾之国民党军发生军事行动，以免陷入后无法脱身。台湾问题应被视为亚洲问题的一部分，进行通盘考虑。尽管在11月时，副国务卿魏勃（James Webb）、国务院远东司长白德华（William W.Butterworth）、司徒雷登等人仍在建议发动联合国“托管”台湾，但司徒雷登也认为此事难行，因倘在联合国“托管”台湾，势难拒绝苏联参加，且国民党当局不能迁台，“而总裁居住与军事基地等均无法解决”。因此，在12月国民党当局决定迁台后的记者会上，杜鲁门总统被问到台湾地位时，他指出台湾不是一个自由国家，它是中国的一部分。稍后，美国务院对台湾政策备忘录也指出，尽管“从技术上说，该岛的地位仍然有待对日和约来确定，但是《开罗宣言》和《波茨坦公告》以及1945年9月2日的日本投降书都表明该岛归还中国”。获悉杜鲁门在记者会的表态后，蒋介石认为“此语使台湾倡议独立自治或托管之邪说者可以熄灭矣”。

对于将党政中央迁台之事，始终有不少人反对或主张慎重，因恐美国干涉或不承认台湾为中国领土。及至1949年年末，还有人认为美国或将以武力占台。蒋介石顶住压力，心志坚决，认为唯恐美国干涉或不承认之人的消极言论是“自卑自弃不明事理之谈”。蒋始终认为，国民党行政机关迁台，“美英决不敢有异议”。倘若彼真以武力干涉或侵略台湾，则自己“宁为玉碎不为瓦全”，必然以武力抵抗。因“背盟违理”者为英美，“曲在彼而直在我”。

美国在1949年12月对外公开表态，肯定台湾是中国一部分，此后大约半年的时间内，美政府基本执行了对台“撇清关系”的政策。

国民党当局迁台前后，在各种观点的争论中，美国决定将台湾地位悬置，等待尘埃落定。1950年1月5日杜鲁门声明表示，依据过去的多个文件，台湾交给了“蒋介石委员长”。“过去四年来，美国及其他盟国亦承认中国对该岛行使主权……美国无意在台湾获取特别权力或建立军事基地，美国亦不拟使用武装部队干预其现在的局势……也不拟对在台湾的中国军队提供军事上的援助或提供意见。” 当天，美国务卿艾奇逊对杜鲁门的声明进行了详细解释，历数自开罗宣言到波茨坦公告，再到日本投降，将台湾交还中国的历史，指出“中国人已经治理台湾四年，美国或其它任何国家都没有对这个政权及其占领产生过怀疑。当台湾成为中国的一个省，没有人提出过法律上的质疑”。美国“亲台帮”代表诺兰（William F.Knowland）与史密斯（Howard Alexander Smith）对这一声明有不解表示。这一天，艾奇逊专门同二人进行一个半小时的谈话，说服他们支持国务院的政策。在谈话中，艾奇逊表示“台湾本质上是中国人的领土”，其控制权被日本人中断了大约40年，开罗和波茨坦的声明都承认了中国对台湾岛所有权这一固有权利。他指出，“从战略的角度来看，台湾不是至关重要的，如果采取任何军事行动，或采取军事援助政策，美国会失去更多的利益”，况且，“这个岛屿可能会在未来某个时候被共产党占领，我们必须承认这种可能性”。

1950年上半年，美政府并不想被国民党拖陷于台湾。由于国民党在大陆的糟糕表现，美国认为台湾必将被国民党之恶劣风纪败坏，若无外力支援，台湾势将不保，而这个时间亦不会很久。为免自取其辱，美国应从台湾撤出。

但是，自二战后期，美国从不缺少热衷于台湾议题的人士，他们一直希望台湾这个远东的宝岛能够为美国所用。美国政府在不同时期对台政策的摇摆，其实是在各种主张之间寻找平衡，是当政者对不同局势研判下为美国利益最大化所采取的某种靠拢。1950年的上半年，在美国维持着1949年冬形成的从台湾脱身的政策的同时，另一种对台政策正在悄然形成。1950年1月底，杜鲁门收到国家安全会议（NSC）关于在充分评估苏联军事能力前提下重新考虑美国战略计划的建议。4月国家安全会议对第68号文件进行讨论，提出为应对苏联的扩张趋势，美国必须以更积极的行动支持与组织“自由世界”。因某些方面存在分歧，有关这一文件的讨论一度搁浅，但不久又重新讨论，并最后定型。在这个过程中，美国正在将欧洲对苏遏制的战线扩大到整个欧亚大陆，台湾之重要日益凸显。6月朝鲜战争的发生是促使美国迅速弥合NSC68号文件分歧并将其付诸实施的重要事件。美国认为失去南韩足以危及日本以至美国的远东防线，姑息可能带来重蹈二战覆辙，引发第三次世界大战。其积极行动表现在台湾地区，就是修改了几个月前关于远东防线的范围划定 ，将台湾划入其中。此时，台湾不但处于美国太平洋防线的中部关键位置，且拥有控制大陆门户的地理优势，其重要性自不待言。

于是，美国放弃了半年前明确的对台不干预原则。6月27日，杜鲁门发表声明，称共产党占领台湾将直接威胁太平洋和该地区美国部队安全，因此美国派第七舰队进入台湾海峡，而台湾未来地位必须“等待太平洋安全的恢复，对日和约的缔结，或联合国的考虑”。以往虽有少数人否认开罗宣言的法律效力，但美国官方并没有对1945年10月台湾的光复产生质疑；此前作为美国重要盟国的英国已经多次发表台湾“尚不属于中国”的言论，而美国似更为谨慎；但1950年夏以后，美政府官方言论改口，声称台湾地位暂时不能确定。

杜鲁门在1950年6月的声明无疑是“台湾地位未定论”出现的一个重要标志，学界通常的论述亦是自然地将“台湾地位未定论”的出现与朝鲜战争的爆发关联在一起，给人留下此论乃因朝战发生而骤然出现的印象。事实上，如上所述，美国对台政策的转变在1950年上半年已在讨论之中，而其开始酝酿的时间可能更早。1949年8月，从外围遏制苏联影响力的计划已有提出，在不少军方人士看来，台湾是这个围堵遏制计划中重要的一环。1950年4月对NSC68号文件的讨论更是美国将“全面地遏制”苏联作为战略计划固定下来的重要时间节点。有研究认为，尽管该文件的最后成型是在朝鲜战争爆发之后，但其基本原则和理念在提出之初就已得到总统、军方和国务院多数人的认可，对美国改变对台政策产生了决定性影响。NSC68号文件意味着美国针对苏联阵营的“围堵”（policy of containment）政策的形成。在这一政策之下，美国放弃与台湾撇清关系的态度是早晚的事。

1950年6月以后，美国开始以巡游在台湾海峡的舰队来确保“台湾的中立”，阻止两岸间的军事行动，并以物资、人员的援助等方式更多地介入台湾事务。与此同时，英国反对美国全力支持国民党当局,而是在远东给予美国一定支持的同时,要求美国人承诺其对台方针会朝着某种形式的“托管”方向努力，而这种“托管”“不排除当远东局势正常化时最终将台湾还给中国的可能性”。英国从旁怂恿，希望美国使联合国宣布“托管”台湾，防止中共在苏联鼓动下攻台的消息传出时，蒋介石自信地认为美国不会听从英国建议。后来的事实证明，虽然蒋猜对了美国未使台湾“托管”的结果，但就美国在决策过程中的倾向以及决策的实质影响而言似过于乐观。

8月下旬，为应对中华人民共和国向联合国提出的控诉美国侵略案以及麦克阿瑟关于变更杜鲁门“阻止台湾对大陆军事行动”的声明，杜鲁门指示美国驻联合国代表奥斯汀（Warren Robinson Austin）向联合国秘书长赖伊（Trygve Halvdan Lie）说明美国对台湾所持政策。奥斯汀的说明主要为美国干涉台海局势辩解，并表示支持联合国调查此事。若台湾问题在联合国被讨论和调查，势必涉及台湾法律地位等问题，对台湾当局不利，因此台湾当局极力与美交涉，设法阻止此事发生。但台湾问题在联合国的讨论未能避免，此点与美国态度有关。美国不但希望台湾问题在安理会范围内讨论，还希望在联合国大会上讨论。作为杜鲁门外交顾问的杜勒斯（John Foster Dulles）在一份备忘录中表明了美国欲借助联合国介入以期达到几个目的：第一，“现在中国大陆上的中国政府并不是开罗和波茨坦会议时的中国政府”，联合国应查明，台湾人民是否愿意服从该政府；第二，如果台湾在政治上属于中国，那么可以在联合国讨论在台湾实行某种“自治”的可能；第三，维持日台联系，至少是在相当一段时间内维持台湾与日本之间的自由贸易；第四，“联合国应认真考虑以某种方式使台湾永久中立的可能性，虽然这样做不利于具体的政治解决方案，但可以保证台湾不会恶化大国紧张关系或直接引发战争”。

事实上，“托管台湾”的可能及后果屡屡被美国决策层讨论，杜勒斯本人也表示，如果今天有一个选择，他会觉得“台湾独立托管是最好的解决方案”。但是，在上述备忘录中，杜勒斯没有明言“托管”一词，只是谨慎地、粗线条地给出几个努力的方向。此举是因为他对“托管”一途的结果有所担心。联合国成立委员会进行“托管”，将难以阻止苏联参与其中。若苏联插手，则会把“中国共产党政权统一台湾作为可能提出的方案之一”，其后果势必增强苏联在远东的军事地位。因为“托管”的决议“在某些方面会被解释为试图将台湾归还”中国大陆，所以在这个阶段“还不能肯定地承诺解决方案”。这是美国的一个顾虑，也是其最终没有“受英国蛊惑”的一个原因。

美国的盟友们为避免局势激化进而引发大战，也反对美国军事介入台海。它们在台海地区的主张是防范苏联、避免激怒中国，对于台湾的处置，最好是使其“中立化”。在英国之外，澳大利亚也持此主张。9月8日，外长斯彭德（Percy Spender）向总理孟席斯（Robert Gordon Menzies）提出“台湾政治中立化方案”，即将台湾交联合国“托管”，尽量避免中国同西方国家发生冲突，通过公投决定台湾未来政治地位。随后这一意见被传达给美国。对此，美国远东事务助理国务卿腊斯克（Dean Rusk）告诉斯彭德，美国观点“和澳大利亚大体一致，不希望受《开罗宣言》制约”。美国意见与澳方也有不同，那就是不主张抛弃国民党。原因是美国认为蒋介石手里握有五十万大军，且对美方友善。美国在对台湾的政策上，并未能使盟友与自己的意见完全统一，但要使台湾“中立化”、甚至是永久地“中立化”是美国未曾掩饰的目的，这一点与英联邦的意见是相同的。

搁置争议、等待时机是美国对台湾问题的一个倾向。9月间，美方“欲以台湾问题交由联合国处理，并以台湾与韩国问题相提并论，同时解决”的意图已为蒋介石所感知。12月初，在杜鲁门与英国首相艾德礼（Clement Richard Attlee）的谈话中，艾奇逊建议，要让中共到联合国谈论台湾问题，然后再讨论韩国问题。艾奇逊认为讨论要以韩国为中心，在他看来中苏违反了开罗宣言对韩国的承诺，故而会在台湾问题上“理亏”。在复杂局势下，暂时冻结台湾地位、搁置台湾问题，等待有利时机解决，成为美国的选择。

“在此国际局势动荡期内，美不愿使此复杂困难重要问题在目前非即解决不可”，这亦是顾维钧从美国外交人员那里得到的印象。一方面，美舆论认为美国负担太重，台湾应归联合国共同负责保障；另一方面，两岸均认为“台湾为中国领土，彼此间之争端乃是内争”，但国际方面“既不愿因此扰及远东和平，又对台各抱不同意见，故与其在此时亟谋解决致呈分裂，不如维持现状待诸将来”。相对于澳大利亚等国主张的“台湾政治中立”而言，美国更倾向于暂谋军事上的“中立”，而后在解决朝韩问题时同时解决台湾问题。英、澳等盟友虽在某些方面支持美国，但就台湾问题交换意见的过程中，美国也意识到诸国事实存在的意见差异。因此，美国决定向台湾提供一定援助，尤其是帮助台湾实现“防卫”目的的援助，在此“国际局面混沌期内”将台湾地位问题“暂为冻结”，以免造成自身同盟分裂，徒增困扰。

为使“违背开罗宣言”的说法显得冠冕堂皇，“此中国并非彼中国”的说法也慢慢出现在美方的公开言论中。在美国驻联合国代表团的第39次会议中，参与战后远东事务的艾利森（John Moore Allison）解释了美国国务院对台湾的态度：希望台湾保持中立；不应试图以武力改变台湾的地位。美方以岛上750万居民的利益为由，认为不应继续以台湾作为进攻性基地。在这里，艾利森也特别强调，开罗会议讨论将台湾归还中国，但这个中国不是中华人民共和国。这一说法倒是与美国历来态度一致，在1949年12月杜鲁门的发言中，就特别提到台湾属于“Nationalist China”，为美国后来的狡辩埋下伏笔。因为已有一些国家承认中共政权代表中国，而“此中国并非彼中国”，故台湾地位需要被“冻结”。这是1950年代美国对于为何冻结台湾地位的一个说辞，虽为狡辩，却颇能令一些人产生混乱概念。

联合国大会对台湾问题的讨论没有完全按照美国的意图发展。1950年11月中旬，美国觉察到若任由联合国大会讨论决定台湾问题，就有可能将该岛交还中共，于是紧急决定中止联大的讨论。16日，美政府决定对台采取这样的对策：使台湾议题从联合国大会消失，以若干原则的声明取代具体的行动，使台湾问题缓议。这些原则是：

1.美国作为太平洋战争的主要胜利者和日本唯一的占领国，对台湾的处置负有重大责任。

2.除了相对短暂的日本统治时期，数世纪以来台湾一直是中国的一部分。该岛的历史和人口的民族特征要求最终恢复中国对它的主权。

3.只要台湾存在成为太平洋新的侵略基地和血腥内战斗争的对象的可能性，就不能恢复中国对它的主权。

4.台湾人民在中国主权下必须得到适当的自主和自治;台湾与中国的关系最终须基于台湾人民和中国人民的同意。

5.考虑到台湾和日本经济体的互补性，应长期确保台日之间密切贸易关系的持续。

6.台湾应该非军事化。

相对于10月间杜勒斯在备忘录中提出的几条目的而言，此时提出的原则更强调了美国对台湾的“责任”，也就是说尽管在联合国受到中苏等国的指责，美国也应该继续介入台湾事务，而不是撤出。在这里，虽然杜勒斯没有在“此中国非彼中国”的说法上狡辩，但仍然表示只要台湾还是“内战斗争”对象，就不能恢复中国对它的主权。也就是说只要中国谋求统一，美国就会干涉下去。

对于国际上有关台湾的言论特别是美国的言论，蒋介石小心地保持着警惕，并竭力分析其背后意图和各种发展的可能性。1950年9月8日，蒋介石写道：“美正计台湾由联合国共同防卫（即为共管之变相），以避免俄共之觊觎，其利害得失如何”？蒋认为美国有意使联合国防卫台湾，正是过去“共管”政策的另一种表现。使台湾免落苏联之手，在这一点上蒋美是一致的。但将台湾交由联合国协防，会有怎样的后果？利害得失盘旋在蒋介石心头。9日，蒋又记道，美国正式口头通告，台湾问题必须“由国际多边式解决”，而美国国务院对外宣布，韩、台问题的解决，“必须亚洲有关各国参加”。蒋猜测“多边”与“亚洲各国”，莫非是指北京政权？尽力避免两岸同时出现在国际舞台之上，是1950年代蒋介石的一个外交原则。这也是蒋美经常出现分歧的一点。美国介意的是在台海地区出现军事冲突，因为这会使美国面临战争漩涡，为使中共“坐下来谈”而不是“站起来打”，美国并不介意国际舞台上出现两个代表中国的政权。实力不对等之下，蒋介石并没有多少与美国抗衡的本钱，因此，他常有“宁为玉碎”的表示，即如果不能将中华人民共和国代表排斥在联合国之外，那么自己宁可不要虚名，自行退出。在1950年的这场外交战中，蒋介石就产生过这种想法。

在具体策略方面，蒋介石一方面考虑重新提出控苏案，以应对中共提出的控美案；一方面考虑在联合国安理会运用否决权，以避免联合国调查台湾。国民党政府原本在1949年的四届联大上，向联合国提出过控苏案，当时美国仅给予原则上支持。1950年时因国际局势又发生变化，蒋以新控苏案配合美国，这一策略“于美国的全球战略更加契合”，于是美国改为倾力支持。运用否决权的问题，蒋考虑到苏联或许认为中共对台湾势在必得，也不愿联合国去调查台湾，或许台湾不必亲自出面反对。因此，指示驻联合国代表在美国侵台案的投票中不用否决权，“以澄清内外空气”。

对于美国所主张的由联合国向台湾提供军事协防保障一项，经过权衡，蒋介石倾向于接受，同意在对日和约订立之前，台湾当局“有权要求联合国或与台湾有密切共同关系之会员国协助防卫台湾”。但蒋同时主张“中国收复台湾主权与领土，必依据其合法权利，遵守联合国宪章”，如有违反宪章与损害中国对台湾之主权、领土与行政之完整时，则我“当保留其自主之行动，不能受任何非法之干涉”。

在1950年下半年美国抛出“台湾地位待对日和约后确定”一说后，接下来对日和约的拟定就是关键的一环了。1950年10月，美国原拟在和约中规定“台湾、澎湖、南库页岛及千岛群岛之地位由中美英苏会商决定，倘于对日和约生效后一年内，未获协议，则由联合国大会决定之”。但经数日观察，美国改变了想法。在关于台湾处置条款的措辞上，美国不但同台湾当局产生了分歧，也同英、苏等国的看法有出入，这使美国放弃了由远东四巨头共同商讨台湾归属的想法。同时，美国也不打算在和约中规定联合国大会对台湾的处置权，因为在1950年11月时，美国就发现联合国大会有将台湾交给中共的某种主张和倾向，如果此时规定台湾交由联合国大会处置，仍然不能排除此种倾向的存在。于是，美国关于台湾的考虑是仅言日本放弃，不言归还中国，亦不言由远东大国会商方案或由联合国大会讨论决定。1951年2月，杜勒斯团队拟定的对日和约草案写道：“日本将放弃对韩国、台湾和澎湖的权利和所有权。” 对于此说，蒋介石原本颇觉气愤，但经台湾当局与美多次交涉，蒋知美国对台湾地位的考虑并无改变可能，只好被迫接受。

在关于对日和约的交涉中，美国政府深刻意识到各相关国家在台湾处置问题上的巨大差异。这个差异甚至在相当程度上促成印度拒绝签署旧金山和约。因此，美国决定继续推迟解决台湾地位问题。1951年11月，在为第六届联合国大会准备的立场性文件中，美国指出对台湾的目标是：“否认台湾属于由苏联控制或与苏同盟的任何政权，加速增强台湾的防御能力。”当时，主要有关政府似乎不可能在如何永久性处置台湾问题上达成共识，因此，美国的直接目标是尽量推迟解决这个问题，尽可能制定一个可被更多国家特别是亚洲国家支持的解决办法。归纳此时美国的态度和对策，即是：在不能获得更多国家认可的情况下尽量推延，避免台湾问题被联合国大会讨论，从而杜绝台湾为社会主义阵营控制。此前，艾奇逊等人曾有将朝鲜问题与台湾问题捆绑的想法，但此时美国决定尽量不使二者捆绑，以免影响朝鲜问题的解决。美国认为在朝鲜问题上已经得到重要多数的支持，没有被完全孤立的可能性，这使朝鲜问题的解决比台湾问题要容易得多。在朝鲜半岛有望停战的局势下，应避免联合国大会将台湾问题与朝鲜问题连接在一起，避免在朝鲜问题得到政治性解决之前召开任何有关远东问题（包括台湾问题在内）的会议。同时，美政府也准备好备用方案。倘若大多数国家坚持以某种形式解决台湾问题，那么美国就要尽量引导大会组织一个特别委员会收集事实，听取包括台湾居民在内的有关各方意见，探讨一切可能的解决办法，并在完成后向大会报告。

美国分析解决台湾问题的各种方案：首先是台湾属于中国，虽然这是开罗宣言的承诺，但因国际社会对于何方代表中国有争议，此种方案不能完全排斥苏联势力，故应排除。其次是“托管”或联合国其他形式的行政管辖和监管，大陆和台湾方面很有可能都反对此种方案。况且，它能否有效抵挡共产主义的颠覆和侵入，这一点受到了严重的怀疑。无论如何，目前国民党在台湾的统治排除了这一方案。再次是独立的台湾，这一点必然遭到中国人反对，无论是共产党还是国民党。并且，如果实现独立，可能会对军事和经济援助有无期限的需求。再次是由日本统治，对日和约已否定了这一点。再次是由台湾国民投票决定归属，这一点因为有国民党的反对及其军队的存在，在目前来说也是不可能的。因此，美政府认为当下并没有一个可行性方案来解决台湾问题，而这一切会随着时间流逝、情势发展而得到解决。

基于第五届联大和对日和约的经验，美国又否定了此前的某些设想。在第六届联大召开之时，美国逐一否定了解决台湾问题的各种可能，决定采取尽可能拖延的政策，等待一些不确定因素（比如中国的最终控制权）落定，等待远东若干变数（比如新的战争）的发生。这一政策在摇摇摆摆中持续着，基本贯穿了1950年代。

作为冷战格局中一环的台湾问题时而会成为美国远东政策的棋子。1953年2月，针对中共拒绝在朝鲜半岛的谈判上妥协的立场，新上任的美国总统艾森豪威尔曾一度抛出解除台湾“中立化”的政策，不再以第七舰队阻止台湾当局攻击大陆。但这种“解除”基本上是一种姿态，美国并无放弃干涉的打算。2月5日，美国军事顾问团团长蔡斯致函要求台湾当局封锁汕头致大陈海岸，并增加突击大陆次数、加强海面及空中侦察以获取情报，但是他又强调对大陆作重要攻击时应事先与其洽商。经台湾方面询问，蔡斯表示，所谓“重要”即指五百或以上人员参与的突击，或者由营、团、师或更大单位担任之突击行动。且因担心台湾空军力量不足，蔡斯并不主张台湾方面进行有可能导致大陆报复行动的空袭。4月20日，蓝钦（Karl L.Rankin）前往台“外交部”面递备忘录，要求台湾当局正式承认“不从事足以损害美利坚合众国最高利益之任何进攻性之军事行动”。可见，美国在特定环境下，虽有解除台湾“中立化”的表示，却未放松对台当局的束缚。解除“中立”之举被限制在获取情报层面，挑衅或重大军事行动是被坚决制止的，两岸的分裂是不能改变的。