北京时间12月7日9点，国际货币基金组织(IMF)发布了对中国的金融体系稳定评估(FSSA)报告。
IMF强调，
中国应弱化GDP预测，从而避免增速目标带来的信贷过快扩张;同时，IMF也对规模和复杂性显著增长的中国金融体系提出强化“穿透”原则、打破隐性担保的建议。
报告认为，中国正在开展必要但漫长的经济和金融转型，金融体系促进了经济的快速增长，其规模和复杂性也在迅速提高——中国已经成为世界最大的金融体系之一，金融资产接近GDP的470%。
IMF中国执行董事金中夏表示，“当中方与基金组织刚开始讨论如何开展FSAP时，中方同意并支持进行一次覆盖所有相关领域的全面评估，而不是选择性的部分评估。这显示了中国当局对中国自身以及基金组织专业能力的充分信心。”
中国央行在第一时间针对报告表示，报告所提建议对我国深化金融改革具有一定的借鉴意义，但
报告中还存在少数我方不完全认同的表述和观点。
报告对中国金融系统进行了国际常用的压力测试。中国央行认为，报告关于压力测试的相关表述未能全面反映测试结果。事实上，根据评估团按国际通行做法开展的银行业压力测试，在极端情景假设下，占参试银行总资产65%以上的银行的核心一级资本充足率仍能保持在7%以上，我国金融体系表现出较强的风险抵御能力。”
央行还表示，“尽管金融体系面临着一定的潜在风险，但中国当局高度重视并已着手采取有力措施防控风险、完善微观审慎监管，并通过设立国务院金融稳定发展委员会(下称‘金稳会’)加强宏观审慎管理和系统性金融风险防范。”
此外，针对报告中所提的“不良贷款率可能未充分反映系统性信贷质量问题”，央行认为，“近年来我国银行业加大不良贷款核销和处置力度，是不良贷款率保持在较低水平的重要原因。2017年以来，包括国企在内的企业利润大幅回升，许多地方政府债务也对应未来有现金收益的资产，不良贷款率被低估的余地不大。”
鉴于银行在金融体系中的核心地位，IMF评估报告建议逐步且有针对性地增加银行资本。
报告是基于评估团过去几年访华开展的工作。评估团拜会了“一行三会”、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国家外汇管理局、国务院法制办以及国家统计局等。此外还与金融机构、行业协会、学术界和私营部门的代表举行了会谈。
报告围绕中国金融体系存在的紧张态势展开：加快 GDP 增长所需的信贷引起了大幅信贷扩张，导致企业债务高企，居民部门债务迅速增加(尽管起点较低);对高收益投资产品的需求，以及对银行部门监管的加强导致出现监管套利，日益复杂的投资渠道不断增长。因此，高风险贷款从银行转向金融体系监管不完善的部分(资管、保险公司等)。同时，普遍的隐性担保又加剧了这些风险。
报告中，IMF提出，减少过度信贷扩张和债务累积要求国家规划中弱化对 GDP 增长的过高预测，因为这会激发地方层面设定高增长目标。这符合在中长期内向更稳健、可持续和高质量增长的转型。
近年来，
支持 GDP 增长所需的信贷量有所上升(即“信贷密度”)。
中国的信贷与GDP比率持续高于其长期趋势，据国际清算银行(BIS)数据，“信贷缺口”目前在GDP 25%的水平，较前几年下降。从国际比较来看，IMF认为这仍处于很高的水平。
“银行对基础设施、建筑业和房地产行业的贷款规模占比已有所下降，但这似乎被其他渠道的信贷所弥补，包括信托贷款、理财产品和债券。这延续了旧的增长模式，延缓了生产率的提高，导致了企业债务水平和风险的积累。”IMF认为。
评估报告提及，在经济放缓的同时, 金融部门反而快速增长，信贷仍在流向亏损企业。同时，过去几年，为了稳定就业和经济增长，当局采取了扩张性货币和财政政策。对于资不抵债的企业，维持其继续维持经营而不让其破产的压力非常大。
“如果宏观经济环境(特别是货币、财政和发展政策)不理想，微观审慎监管则难以降低宏观风险并实现金融稳定。”报告认为，经济转型与稳增长之间的政策矛盾若不能解决，将会影响金融稳定。
针对信贷扩张可能导致的银行业风险，金中夏表示，压力测试表明，即使在极端情况下，四家最大的银行仍然能保持资本充足。中型银行可能会面临一些流动性压力，资本也会受到很大侵蚀，但仍能保持清偿力。中央银行不会允许任何流动性压力引发系统性金融风险。而新建立的存款保险机制也将有效应对任何资不抵债的问题。
今年3月开始，银监会就掀起了“三三四”监管风暴，打击“同业套利”等现象;11月，酝酿一年多的资管行业“超级监管框架”正式浮出水面。
IMF在评估报告中表示，银行在利率仍受管制时通过创新发行理财产品来满足储户的收益率要求，理财资金被投向债券和非标准化信贷资产。银行和非银行金融机构的负债结构日趋复杂，融资期限显著缩短。负债结构的批发融资特征日益明显。中小银行和非银行金融机构的发展很大程度上依赖短期的同业信贷和融资结构，如理财产品。
同时，金融体系规模和复杂性的快速增长给监管工作增加了难度。“这种复杂性部分源于监管套利，即相似产品受到不同监管，而在一些情况下风险发生转化使监管部门(和投资者)难以‘看穿’。”报告提及。
评估报告认为，证券公司发行的资管产品与银行发行的类似产品(例如理财产品)受到不同的监管。对许多中型银行而言，目前这类投资组合规模已达到总资产的一半。这些投资通常包括直接或间接持有的非标准化信贷资产。许多非银行信贷投向了监管部门限制银行授信的行业或借款人(尤其是产能过剩行业或薄弱行业)。
暗合了IMF的建议，11月17日晚间，央行会同银监会、证监会、保监会、外汇局等部门起草的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》(下称《指导意见》)正式向社会公开征求意见。 29条《指导意见》中囊括了抑制多层嵌套和通道业务，打破刚性兑付，控制资管产品的杠杆水平等细则，其总体思路是按照资管产品的类型制定统一的监管标准，对同类资管业务做出一致性规定，实行公平的市场准入和监管，最大程度地消除监管套利空间，为资管业务健康发展创造良好的制度环境。
IMF评估报告表示，
打破隐性担保是改革的必要部分。
“隐性担保和高储蓄率、个人投资者的主导地位、资本外流的限制以及长期投资产品的缺乏等因素共同导致了资产市场的周期性波动。金融市场杠杆率增加了发生市场剧烈波动的可能性。”IMF称。
不过，IMF也提及，在条件不成熟之下打破隐性担保也会引发风险。“对隐性担保观念的激进变革可能导致破坏性的赎回，如个人投资者赎回投资产品或短期回购资金出借方收回资金，并可能会损害某些金融机构和公司的偿付能力。甚至会导致对预期收益(包括个人投资者承担本金损失的可能性)的渐进性重估，可能产生收益不确定性并引发资本外流。”
因此，IMF建议，在完全打破隐性担保前，推动一下一揽子改革方案降低金融风险：
强化监督，采取更严格的贷款分类标准;强化和统一对无担保投资产品的信息披露要求;要求对无担保产品进行赔偿的金融机构持有与表内产品相当的资本和流动性缓冲。
提高资本要求。作为巴塞尔委员会成员,中国已表明支持实施逆周期资本缓冲。巴塞尔委员会将逆周期资本缓冲定位于适用所有银行，并在未来12个月内设定风险加权资产 0.5%-1.0%的资本要求，可能是一个较为适当的开端，随后可根据经济发展和银行相关情况的变化再进行调整。
延长久期、降低对于短期批发融资的依赖从而降低债权人挤兑的风险。
建立有效的破产和债务人处置框架可以使债权人实现回收价值最大化。中央和地方政府应当明确其支持国有企业的程度。
减少对房地产市场的干预有助于逐步解决房地产市场的过度投资和风险低估问题。降低地方政 府对卖地收入依赖将有助于把干预措施限制在宏观审慎政策范围内。
应建立金融机构的流动性缓冲,同时,长期来看,投资者教育和更强有力的投资者保护相关法 律法规将提升市场稳定性。
建立更加全面的社会保障体系有助于允许不盈利的企业倒闭,促进经济结构转型升级,引导金 融部门向盈利能力较好的企业放贷。上述改革包括更加灵活的养老金体系以及户口制度改革。
点击文末“阅读原文”可查看本报告的中英文版本！
IMF中国执董金中夏：中国的金融体系拥有强大的风险抵御能力
北京时间12月7日9点，国际货币基金组织(IMF)发布了对中国的金融体系稳定评估(FSSA)报告。IMF强调，中国应弱化GDP预测，从而避免增速目标带来的信贷过快扩张;同时，IMF也对规模和复杂性显著增长的中国金融体系提出强化“穿透”原则、打破隐性担保的建议。
FSSA报告是基于金融部门评估规划
(FSAP)评估团过去几年访华开展的工作。评估团拜会了“一行三会”、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、国家外汇管理局、国务院法制办以及国家统计局等。
IMF中国执行董事金中夏对此次评估发表了如下陈述：
我谨代表中国当局对金融部门评估规划(FSAP)团队的努力工作、坦诚评估和宝贵建议表示感谢。我们将此次FSAP评估视为一个良好的契机，既能全面评估我国金融体系的稳健情况，又让外界更好了解上次评估以来中国的金融改革与发展状况。针对极端情景的压力测试结果显示，中国的金融体系拥有强大的风险抵御能力。我们基本认同工作人员的评估结果，也高兴地看到许多建议与当局目前的工作和改革计划是一致的。十九大进一步强调了对金融业改革开放的高度重视。
当中方与基金组织刚开始讨论如何开展FSAP时，中方同意并支持进行一次覆盖所有相关领域的全面评估，而不是选择性的部分评估。这显示了中国当局对中国自身以及基金组织专业能力的充分信心。过去一年中，基金组织工作人员对中国金融部门进行了认真的检查，总计举行了500场以上的会谈，并使用保密的监管数据进行了压力测试。测试结果我认为是好过很多人最初的想象。压力测试表明，即使在极端情况下，四家最大的银行仍然能保持资本充足。中型银行可能会面临一些流动性压力，资本也会受到很大侵蚀，但仍能保持清偿力。中央银行不会允许任何流动性压力引发系统性金融风险。而新建立的存款保险机制也将有效应对任何资不抵债的问题。
我要感谢Ratna Sahay、Simon Gray以及整个FSAP团队在评估期间的勤奋工作和卓越表现。中方在评估期间给予了充分的合作。我们尊重并且重视工作人员所做的独立评估和提出的政策建议。我们也对诊断出来的急需采取坚决措施解决的挑战予以高度重视。
在看过所有会前散发的书面发言，并认真听取各位执董在今天会上的口头发言后，我要对所有执董的真知灼见和宝贵意见表示感谢。我将向中国当局如实地转达各位的观点和意见。我总体上同意FSAP的评估，同时也想再强调和补充几点意见。
从宏观金融背景看中国的金融问题
自2011年上一次FSAP评估以来，中国的金融部门快速发展，改革开放进一步推进，这在全球金融形势和资本流动起伏不定的背景下，支撑了中国经济的增长与转型。过去5年中，中国在发展金融市场、加强监管和宏观审慎管理、发展普惠金融等方面取得了巨大进展。充分认识到这些积极进展，有助于结合金融体系的活力和抗风险能力来更好理解相关风险。我们高兴地看到，上述进展很大程度上在《中国金融体系稳定评估报告》的正文中得到了体现。
我们有个好消息，中方刚刚宣布放宽对银行业外资持股比例的限制，并允许外资在证券公司、基金公司和保险公司中持有多数股。具体而言，外资可持有证券公司、基金公司51%的股权，三年后将完全取消外资持股比例限制。三年后保险公司的外资持股比例也将提高到51%，并在五年后之完全取消。将对中资银行(不含民营银行)和金融资产管理公司实施内外一致的股权投资比例规则。我相信这一开放新举措在中长期内将极大地促进中国金融部门的竞争和效率的改善。
中国已经转向质量型和效益型的增长，而不是仅仅强调增长本身。十九大强调我们当前主要的政策目标就是满足中国人民对美好生活不断增长的需求，与以往不同的是，这次没有提及任何具体的量化增长目标。中国目前设定GDP增速的预测值是以对潜在增长的估计为基础的，与基金组织预测成员国GDP增速的做法是一样的。在坚定不移地推动经济转型的同时，也需要采取逆周期措施来避免经济增长的大幅放缓和剧烈波动。不应将这种逆周期措施视为单纯的GDP驱动。中国在当前的增长速度下，通胀率低于2%。因此将金融风险归罪于单纯追求GDP目标可能会过于简单地理解当前挑战的复杂性。周期性因素、结构性因素和国际因素都对金融运行产生影响。而经济增长低于潜在水平也会造成风险。
虽然“信贷缺口”(信贷增速与长期趋势水平的偏离)值得适当关注，但在一定程度这是一种逆周期现象，且近期缺口已有所收窄。2016年下半年以来，经济增速有所回升，货币政策转向中性，经济总体杠杆增长放缓。特别是自2016年第三季度起，公司部门杠杆率已经出现下降。实际上，总体宽松的国际货币环境也是中国债务上升的重要原因之一。得益于中国灵活的宏观经济政策和结构调整，“信贷缺口”不断上升的风险才得以缓解。
对中国公司部门债务在一段时间内的迅速上升需要正确的理解。近来中国对公司部门债务的性质有一些讨论。一些观点认为部分公司部门债务实际上是地方政府建立的市场主体发行的债务，主要用于地方政府履行在推进城市化和基础设施建设上的职责。在中国，地方政府承担了很多职责，但其通过税收或发债来动员资金的能力非常有限。在这种情况下，部分公司债务实际上是地方政府债务。因此，我们能应将公司部门债务下调，同时相应将地方政府部门的杠杆率上调。当前官方的公共债务占GDP之比仍然很低，仅为40%。如果加上或有的隐性地方政府债务，总体的公共债务占GDP之比可能会上升，但公司部门债务也就会相应下降。实际上最重要的还是中国的总杠杆率，它包括政府债务、公司债务和家庭债务，目前上述总债务为GDP的260%。这仍然低于大多数发达国家，与很多新兴市场经济体持平。
关于政府对国企债务存在隐性担保的印象并没有法律基础。实际上近几十年来有一些著名的案例表明政府不会提供这种担保。比如大约20年前的“广国投”事件，当时政府允许这个国企破产，不为它的债务兜底，这让很多国际投资者至今印象深刻。这一个重要的先例表明，实际上任何感觉上的政府隐性担保如果没有法律基础是靠不住的。
我们赞赏基金组织始终支持灵活的汇率机制，并同时向我们提示风险管理的重要性。中国始终坚持推进汇率市场化改革，提高人民币汇率灵活性，以促进中国经济内外部平衡，防范金融风险。同时，近两年中国面临的资本流出压力与国际经济金融形势变化，尤其是主要经济体货币政策调整有关，中国相应采取了一些市场化的逆周期宏观审慎政策，主要目的是缓解潜在的金融风险，维护金融稳定。
监管框架
中国当局充分认识到，在日益复杂和高度关联的金融体系中，弥补监管缺口十分必要。2017年7月的全国金融工作会议在加强金融监管方面做出了一系列决定，包括成立金融稳定与发展委员会，加强中央银行的宏观审慎管理和防范系统性风险职能，强化监管当局问责，开展综合的功能监管和行为监管等。《中国金融体系稳定评估报告》所提出的政策建议与这些决定和后续措施大体一致。
宏观审慎评估框架在监测和防范系统性风险方面运行良好。作为中央银行，中国人民银行建立了宏观审慎评估框架，其以规则为基础，对银行的关键性宏观审慎指标开展评估。评估过程对央行和银行双向透明，评估结果告知银行。人民银行贷款工具使用资格的有关政策为鼓励银行审慎经营提供了必要的激励措施，同时，准备金利率政策实践中从未使用过。
对资管产品的统一监管正取得进展。我们同意，对于相似的产品，应根据其功能(而非机构)进行同等的监管。蓬勃发展的资管产品对传统的融资模式形成了补充，支撑了经济增长，但在快速扩张中风险也有所累积。人民银行和相关监管当局正在制定资管产品的监管政策，旨在消除不同监管当局在类似产品上的监管差异。具体来说，资管产品将适用统一的监管标准准则，以尽量减少监管套利。资管产品将被定义为表外产品，并将明确提出投资者适当性要求并杜绝隐性担保。更重要的是，将在“穿透式监管”原则的基础上，强化有针对性的宏观审慎管理和功能监管，在监管和数据统计上加强协调。
不良贷款率的统计数据大体上能恰当反映出资产的质量。一些人担心不良贷款率是否被低估，从而掩盖了一些风险。中方已与基金组织工作人员一起共同研究了可能的低估问题。目前中国贷款风险分类制度总体符合国际审慎监管标准和国际会计准则的精神。此外，监管部门一直高度关注银行风险分类准确性问题，不断加强不良贷款监测，加大现场检查和处罚力度，对投资科目和表外风险提出了更为严格的监管要求，遏制了可能模糊不良贷款情况的非法风险转移行为。过去五年中银行也加强了对不良贷款的拨备与核销。存款保险制度于2015年建立，采用了与国际上存款保险和金融机构处置一致的核心原则，为市场化处置提供了坚实基础。此外，有一点是很清楚的，中国整个公司部门利润率今年与去年相比有了很大回升，而多数地方政府借款也有长期的有现金收益的资产相对应。不良贷款率被低估的余地不大，且还在不断缩小。
