2024中国城市规划年会于9月7-9日在合肥召开。9月8号下午，以“包容性城市治理的东西互鉴”为主题的规划年会学术对话成功举行。本场学术对话由《城市规划（英文版）》编辑部承办，邀请规划领域知名专家共聚一堂，就何为包容性城市、如何推进包容性城市治理展开研讨，通过对概念的深入剖析和规划实践的东西互鉴，激发不同思维碰撞，共同探寻包容性城市治理的策略、路径和做法。
会议由学会国外城市规划分会副主任委员、清华大学建筑学院教授、CCPR执行主编刘健，学会城市更新分会委员、清华大学建筑学院教授、CCPR编辑部主任唐燕主持。清华大学建筑学院教授、CCPR副主编毛其智担任致辞和总结嘉宾。国际城市与区域规划师学会（ISOCARP）主席彼得罗·埃利塞（Pietro Elisei），北京清华同衡规划设计研究院党总支书记、董事、副院长潘芳作引言报告。学会常务理事、中国人民大学公共管理学院教授叶裕民，福州大学教授、国际BIM中心主任秋原雅人，西交利物浦大学助理教授类延辉, 西班牙马德里Fundación Metrópoli基金会高级国际顾问路彬（Alex Camprubí，清华大学建筑学院助理教授来源代为发表观点）等嘉宾围绕会议主题进行了分享与讨论，共同建言献策。
学会国外城市规划分会副主任委员、清华大学建筑学院教授、CCPR执行主编
报告人：彼得罗·埃利塞（Pietro Elisei）
Pietro Elisei主席指出随着欧洲城市的日益多元化发展，包容性的城市规划和城市治理在解决各种社会问题，如移民、老龄化、经济差距、社会阶层分化等问题方面发挥着重要的作用。他从六个方面阐述了欧洲在实现包容性城市规划和治理方面所采取的具体措施：第一，包容性城市应制定政策确保所有市民有接受各项社会服务的平等机会，包括医疗、教育、住房等；第二，包容性城市应采取措施鼓励市民积极参与到城市规划的制定和实施过程中来，通过社区建设实现社会融合；第三，为了应对欧洲的经济衰退问题，欧洲的包容性城市通过相关管理政策努力提供更多的就业机会，并支持中小型企业的发展；第四，包容性城市应当鼓励文化上的多样性和不同社会群体的交流和融合，并且通过公共空间设计和举办公共活动来体现这种多样性和互相融合；第五，包容性城市应投资发展无障碍公共交通系统，满足残疾人、老人、儿童以及低收入水平人群的出行需求；第六，包容性城市还应顺应可持续发展的要求，提供人人可进入的绿色空间，并通过气候变化应对政策帮助弱势群体应对气候灾害问题。
在上半场对话环节中，与会嘉宾围绕“新时期城市建设与规划治理为什么要更具包容性？城市建设如何更好地保障公平性、公正性和多元性？发达国家在包容性城市治理上有哪些可参考借鉴的经验与实践？”等议题展开讨论。
叶裕民教授指出包容性是一个系统化的概念，最初由亚洲开发银行提出，其内涵由包容性增长逐步转向包容性社会建设，尤其是对社会弱势群体的包容。当前，城中村非户籍居民及其子代是城市中规模最大的弱势群体，由于其长期基本公共服务缺失和排斥性改造，抑制了他们能力的提升，因能力缺失造成的收入贫困无法单纯地通过转移再分配进行扶持，而是需要以空间为载体，归还其享受均等化基本公共服务的权利和发展机会，从而真正解决城乡失衡和城市内部失衡问题。当前中国处于工业化中后期阶段，未来仍需要先进技术和人力资本的积累以实现产业结构升级。特别是针对城市化过程中没有实现城市权利、创造力没有得到充分发挥的潜力人群，应为他们提供公平的发展起点，真正实现“共建、共享”。只有包容性发展治理才能使中国从结构失衡走向结构均衡，进而实现可持续发展。
北京清华同衡规划设计研究院党总支书记、董事、副院长
潘芳副院长指出包容性是一个特别系统宏观的概念。从宏观层面来看，包容性城市意味着所有人共享城市发展的成果。这并不仅仅是简单地关照弱势群体，而是从根本上在尊重每一个人及其权利，真正从逻辑上认识到城市发展必须以人为本。而在微观层面上，包容性不仅仅是从专业角度考虑每个人的需求，还需要考虑到不同城市、不同社区以及居民的生活环境和感情等因素，即真正重视人的感受。包容性设计指在一个具体空间内包容每个人及其独特的诉求。随着城市建设进入存量更新阶段，人们对自己的发展意识逐渐增强，因此需要更加尊重每一个人的价值观或发展方向。
秋原雅人教授从三个层面来阐述日本对包容性城市的理解。第一，包容性城市是一个尊重个性的共存共生社会。例如，日本京都对历史风貌木结构建筑群保护的“京都模式”成功解决了城市管理和尊重个性与多样性共存的问题。第二，包容性城市是从使用者视角出发的包容性设计。例如，日本东京的“世田谷模式” 就是一个设计师与使用者共同参与设计的过程，同时政府也在其中承担相应的职责。第三，包容性城市指相互帮助的包容性防灾。例如，日本大分县别府市与当地社区共同推动的“别府模式”，即居民和残疾人共同参加防灾演习、会议和相关活动，提高地区所有人的防灾水平——不让一个人拉下。
类延辉老师认为城市包容性是一个动态发展的过程，随着时代和社会的进步不断演变。从早期的可持续发展、到韧性城市，再到当前备受关注的包容性理念，都显示出城市在发展治理过程中不断完善的过程。城市应该是为所有人的城市，每个人都应该参与到城市建设中，让所有的参与者读出城市的希望、热情和自豪感。联合国人居署及其发布的世界城市报告强调，城市的治理需要不同利益相关方共同参与协作，并共享城市发展成果，努力推动城市经济、社会、文化和空间等领域的均衡统一，强调公平与效率的内在一致。城市包容性致力于提升居民在经济、教育、健康等方面的福祉，这三个方面相辅相成，共同展现城市对个体的重视。随着年轻一代的崛起和新城市化进程的加速推进，未来将有更多的新概念被纳入到城市包容性建设中来。
西班牙马德里Fundación Metrópoli基金会高级国际顾问
Alex Camprubí探讨了多样性、公平性和包容性（DEI）在城市发展中的关键作用，指出尽管DEI被视为当代概念，但其在城市发展中有深厚历史根基。二战后，Jane Jacobs、Henri Lefebvre 和 David Harvey 等学者已关注多样性、包容性与社会平等问题。值得注意的是，DEI与性别意识形态无交集，性别概念始于2009年，并于2014年扩展为性别意识形态。城市规划应继续专注于DEI核心理念，避免与性别意识形态的交叉。当前，DEI理念深刻影响着新城市议程等框架，这些框架旨在实现城市的包容性、安全性、韧性和可持续性。大数据、人工智能、数字孪生等技术为规划师提供了深入了解城市动态的手段，同时也增强了公众参与，确保城市规划更好地反映不同群体的需求和利益。Alex强调，包容性不仅是理论理想，还是城市建设的切实可行战略。
学会城市更新分会委员、清华大学建筑学院教授、CCPR编辑部主任
唐燕教授对“包容性”概念的内涵进行了剖析，指出包容的对立面是“排斥”，要实现包容的“全民全龄友好”的城市规划治理需要避免对人的身份、地位、年龄、文化以及种族等的排斥。她回溯了中国传统文化对“包容性”的思考，指出中国历来都有“世界大同”的概念，倡导不同人群间之间平等、尊重、和谐、幸福的状态，这可能是中国早期与包容性城市近似的思考及城市建设理想。随后她分析了包容性城市的三个特征，即平等、公正、多样性，指出它们之间具有渐进关系，是社会发展到不同阶段要一步步实现的综合目标。她认为包容性的话题讨论超出了本次对话聚焦的城市治理与规划领域，它是一个有关人类社会发展的全局性问题，而规划领域则应以空间为支撑来努力实现城市和社会的包容。唐燕同时强调了包容性城市治理中公众参与的重要性，指出只有让渡权力给公众，才能真正看到他们的实际需求和利益所在，从而提供包容的环境和激发出城市活力。
上半场的自由讨论环节，现场观众围绕东西方语境下的包容性城市概念及其研究重心有何不同、包容性的城市规划体系要如何适应不同城市地区的特点及需要等问题，与专家们展开了探讨。Pietro Elisei主席认为在欧洲，包容性城市的概念随着时间而不断变化，欧洲无论是人民还是城市，总是对外来的人口和文化抱有开放的心态，同时政府也通过包容性的政治和经济政策确保了多样化的社会和文化发展。叶裕民教授认为中国当下的包容性城市治理，应该主要面向全体人的多元化需要，政府在基础的制度层面和公共服务层面应给予充分的支撑，保障多元社会主体自我发展的主动性，进而求得社会和谐发展。秋原雅人教授以日本为例，阐述了日本通过政府主导的通用设计标准以及政府、专家和居民的共同参与等方式，制定出了适应地方特点的城市规划建设体系，以此推动包容性的城市发展。
学会城市更新分会委员、清华大学建筑学院教授、CCPR编辑部主任
北京清华同衡规划设计研究院党总支书记、董事、副院长
潘芳副院长结合规划实践，从规划认知、规划方法、规划尺度以及顶层设计四个方面，探讨了从儿童友好到全龄友好的转变。在规划认知上，从儿童友好到全龄友好，不是各年龄层需求的简单叠加，而是从人的全生命周期的发展的角度，考虑如何营造支持人成长与发展的复合空间以及各类要素的集成。在规划方法上，逐步从“以特定群体为研究对象”转向“与特定群体协作研究”，强调多元社会群体的参与权利和参与能力。在规划尺度上，从全龄友好型设施、到全龄友好型社区、再到全龄友好型城市，空间尺度不断放大、系统性不断增强。在顶层设计上，全龄友好型社会的规划、建设、治理的统筹集成水平不断提升，系统性建设友好型城市的制度活力不断释放。顶层设计已经从强调年龄维度上的群体全覆盖，逐步上升到了城市整体层面的系统工程。这既体现了“全龄友好”向“全民友好”的内涵深化，也更加彰显了“人民城市”的本质特征。
下半场对话环节中，与会嘉宾围绕“提升城市治理包容性的具体建设路径与措施有哪些？城市建设如何更好地满足老人、女性、儿童、新市民等不同人群空间诉求”等议题展开讨论。
Pietro Elisei主席指出好的城市治理政策对包容性城市发展是非常重要的，但政策之外还有很多其他重要因素在发挥着作用。目前欧洲的城市管理者面对的主要问题是如何处理传统的城市规划制定和实施方式与新的城市治理工具之间的关系，二者因潜在逻辑不同，矛盾和冲突无处不在。传统的城市规划方式是层级式的，国家层面、地区层面、当地层面各自孤立，需建立一个更为灵活和有弹性的城市规划体系，针对不同的城市问题制定有效的治理措施。建立这种体系的基础是要获取更广泛的知识和信息，需要来自公域和私域空间的所有者之间的有效对话和交流。欧洲国家经过近三十年的实验和探索，才终于摸索出了大概的方向。此外，欧洲也非常注重对城市规划专业学生的培养，尤其是强调跨学科知识的积累，因为他们作为未来的专业从业人员，必须有能力协助城市管理者制造更有力的城市治理工具和政策，实现包容性的城市规划和治理。
叶裕民教授指出包容性在中国体现为社会转型和制度改革。在当前社会和市场发育不完全、权利不均衡的情况下，包容性发展的基本制度保障和社会认知还未充分建立。真正的包容性发展需从底层做起，通过推进改革发挥市场决定性作用，保障公民权、城市权，以及新市民的生存权。其中新市民阶层是城市包容性发展的最大短板，保障新市民在住房和基础教育方面的需求，能够最大程度激发社会发展活力。以成都为例，政府通过大量投资远郊乡村教育、医疗、住房、交通等基础设施，建立了全国第一个统一的城乡社会保障制度，促进了城乡均衡发展。包容性是面向所有人的公平，首先是面向个体的公共服务底线的给予。
学会国外城市规划分会副主任委员、清华大学建筑学院教授、CCPR执行主编
刘健教授从另外一个角度，对包容性城市治理中普遍采用的针对特殊群体实施保护性特殊政策的做法及其可能导致出现新的不公平现象的后果进行了反思。她以历史文化保护中曾经普遍采用的“博物馆式”保护方法为例，指出这种割裂保护对象及其周边环境的保护方式往往造成对保护对象的另类破坏，因此现在的历史保护更加强调在整体城市环境中对遗产进行保护，确保被保护对象及其周边环境的有机融合和均衡发展；包容性城市治理也同样可能面临此类问题，例如美国在二十世纪五六十年代为关注单亲妈妈群体曾经出台了一系列特殊优惠措施，反而导致单亲妈妈群体数量的上升。刘健教授认为，在空间上，针对任何特殊群体的包容性城市治理的最佳方式是共享，在关注特别群体的同时也能兼顾其他群体的需求。
秋原雅人教授表示中文的“包容”，在日文中可以分为“包容（inclusive）”和“包摄（subsumption）”两个词来表达。“包容”通常用于期望特定人群（例如残疾人，弱者）不受歧视地被社会接纳的情况。“包摄”通常用于期望个人被社会接纳的情况，包括但不限于残疾人。所以，“包摄”比“包容”更常用于指代整个社会中的个人。秋原雅人教授介绍了包容性设计在日本的两个典型案例：包容性公园和盲道特殊设计。其中，日本的包容性公园旨在成为一个“通过人际互动创造的、每个人都可以聚集的地方”；通过将盲道中间设计成卡通或艺术画作并贯穿形成共享的街头艺术线，日本的盲道成为普通人也可以欣赏和共享的城市美景。
类延辉老师认为中英两国城市包容性的差异体现在机制、社会和技术三个方面。机制方面，英国诺丁汉市政府以文件的方式明确表明公众参与从consultation发展到engagement，为公众参与提供具体操作途径和反馈机制，以促进各群体的自发性。社会方面，英国社区强调混合居住（intermingle），尽量在住房外观上弱化社会阶层和贫富差距，同时注重社区功能混合型开发建设对工作机会的贡献，并通过邻里守望（neighborhood watching）确保社区24小时安全性。技术上，比如，英国社区普遍设有两个等级的儿童游乐设施，步行距离在5-10分钟左右；此外，对于交通事故多发区域，当地会通过缩窄道路宽度提高驾驶员警惕性，从而降低交通意外风险。
西班牙马德里Fundación Metrópoli基金会高级国际顾问
Alex Camprubí通过三个案例阐述了包容性城市治理的运作方式和路径。马来西亚的智慧城市（Think City）摆脱自上而下的方法，赋权给当地社区，让社区居民直接参与城市规划过程，从而实现社会包容并推动经济增长。英国的全球未来城市项目（Global Future Cities Program）向中低收入国家的19个城市提供城市规划、交通和韧性方面的技术援助，通过促进能力建设和可持续性应对城市化和气候变化等全球挑战，展示了国际范围包容性治理的价值。西班牙巴塞罗那的“我们决定”（Decidim）参与式开源数字平台使公民直接加入预算制定、政策建议、追踪提案进展等参与式治理过程，提高了城市治理的效率和质量。在中国，2016年开展的特色小镇工作通过培育各具特色、富有活力的小镇，反映了包容性治理在快速现代化的社会中推动经济增长、平衡城乡发展方面的重要作用。
来源老师以纽约市为例，探讨了外来非法移民居住问题在美国城市包容性治理中所面临的挑战。纽约市仍有不少未登记人口暂居在不合规的地下空间，这一现象对当地建筑空间使用规范和社区管理构成了挑战。因此，城市规划需要制定更为灵活的政策，并增强冲突协调能力，以应对包容性治理过程中可能出现的复杂问题。
自由讨论环节，现场观众围绕如何解决城市更新过程中的利益冲突、确定空间功能可能带来的安全性与公平性挑战、公园权属边界和养护主体的国外经验，以及如何在设计中筛选和应对多元诉求等问题，与专家们展开精彩的互动交流。唐燕教授认为，面对基层城市更新过程中出现的不同群体间的诉求冲突，好的方式是通过“补偿机制”来平衡不同角色间的利益，如获利者对受损者的合理补偿。针对空间的功能设置问题，刘健教授认为好的设计应该尽量提供多种使用对象在时间和规则上进行空间利用的可能性。针对公园的权属边界问题，秋原雅人教授、刘健教授分享了来自日本和法国的经验，并指出与中国不同，许多国家的公园用地并非完全归政府所有，公园的养护责任可主要依据其所有权归属而定。潘芳副院长认为，公共空间的维护和管理不能局限于现有条款规定，提倡在改革过程中建立容错机制，鼓励多元化制度创新。类延辉老师补充，我们不需要刻意筛选群体的多元诉求，而是应当努力提供更具多元适用性的设计和使用规范。
基于各抒己见的讨论，各位专家在发言最后分别用一句话总结了各自对包容性的理解。
包容性取决于很多条件，它需要处理复杂问题的能力和强有力的政策支撑。
包容性就是还权赋能，还百姓应该享有的城市权利，赋予他们发展的激情和能力。社会因包容而得以发展。
改革的原因在于社会的需求，旨在解决存在的问题，制度上需要具备包容性和容错能力。当今社会需要各种创新思想和行动的百花齐放。
对话是探讨包容性的基石，只有当所有群体都能参与到对话中，我们才能在此基础上进一步探讨公平性、平等性和多样性，共同构建一个更加包容的未来。
对话尾声，毛其智教授在会议总结中指出，“包容性”在中国历史上源远流长，先人典籍中蕴含着“合而不同”“以和为贵”的中庸智慧，反映出中华文明特有的包容、开放的文化特征。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，社会各方面的利益群体都会在这个发展过程不断地提出自己新的诉求。包容性城市治理要以此为解决问题的底线，充分考虑实现包容性所需的社会综合成本和效益，不断化解冲突，凝聚共识，寻求更为适宜的解决方案。如吴良镛先生所说：“美好的人居环境要与和谐社会共同缔造”！
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供稿单位：《城市规划（英文版）》编辑部
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