北京市第四中级人民法院课题组课题主持人：李迎新，北京市第四中级人民法院副院长；
课题负责人
:
武楠，北京市第四中级人民法院行政审判庭庭长；
课题组成员：韩继先，北京市第四中级人民法院行政审判庭法官；孙永欣，北京市第四中级人民法院行政审判庭法官；执笔人：孙嘉琳，北京市第四中级人民法院行政审判庭法官助理；王同鑫，北京市第四中级人民法院行政审判庭法官助理；刘承祖，北京互联网法院法官助理。
数字平台经济蓬勃发展，其去中心化、跨区域的模式对传统行政监管带来了巨大的挑战。为防范化解风险，促进平台经济健康有序发展，北京市第四中级人民法院对管辖的涉互联网行政纠纷情况进行调研，并走访一线行政监管部门和大型数字平台，形成此文。本文梳理总结了互联网行政案件基本情况，归纳了数字平台行政监管案件的特点，剖析了实践中面临的问题和困难，提出加重数字平台负担第三方行政法义务、建立健全信用监管顶层制度设计、统一监管机关管辖和移送标准、发挥司法审判规则引领作用等对策建议。
数字经济在全球范围内迅速发展，不断为经济带来新的活力，同时，也涌现出平台垄断、算法歧视等新问题，行政监管面临着新的挑战。
2022
年
12
月，习近平总书记在中央经济工作会议上指出：“要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手”。然而，传统的行政监管理论、监管手段、监管体系并不能完全适应“平台”模式的组织形式。如何兴利除弊地监管数字平台，构建有效的数字平台监管体系，是促进数字经济健康发展的重大课题。为深入分析数字平台行政监管案件的特征，回应前沿热点问题，北京市第四中级人民法院（以下简称“北京四中院”）联合北京互联网法院，组建调研专班，走访北京市司法局、北京市市场监督管理局、北京市海淀区市场监督管理局（以下简称“海淀区市监局”）、北京经济技术开发区管理委员会（以下简称“经开区管委会”）以及代表性企业（京东、美团），对数字平台行政监管中的一些突出问题展开研究，并提出有针对性、建设性的对策建议。
（一）数字平台行政监管案件司法审查现状
1.
数字平台行政监管案件审理概况
自
2019
年
1
月至
2023
年
4
月，北京互联网法院共审理涉互联网行政案件
220
件，其中涉数字平台行政监管案件
204
件，占收案量的
92.7%
。在审结的
191
件案件中，判决行政机关败诉案件
16
件，败诉率
8.4%
，上诉至北京四中院的案件共计
100
件，上诉率达
52.4%
。
2.
数字平台行政监管案件特点
从上述数据来看，数字平台行政案件数量较少，但案件特点突出，主要体现在以下几点：
（
1
）案件类型较为集中。从案由来看，商品质量或者服务的投诉举报案件数量占比近九成，涉及少量网络域名监管纠纷、短信息监管纠纷、信用监管纠纷。
（
2
）被诉行政机关集中在网络交易平台所在地。北京互联网法院受理的数字平台行政监管案件近
70%
案件的被告为市辖区内网络交易平台所在地的市场监管部门，其中约
29%
案件的被告为京东集团住所地的经开区管委会。
（
3
）原告为职业索赔人的案件占比较大。北京互联网法院受理案件中，职业索赔人提起的诉讼达
85
件，约占涉数字平台行政监管案件数量的
41.7%
，该类诉讼集中于食品药品监管、国家强制标准认证、医疗美容广告服务等领域。
（
4
）新类型行政案件不断涌现。伴随互联网信息技术的发展、数字平台监管规范性文件的更新，医美广告监管、信用监管、电子证据取证方法审查等新类型行政案件不断涌现，增加了司法审查的难度。
（二）数字平台行政监管现状——以经开区管委会、海淀区市监局为样本
1.
经开区管委会行政监管现状
（
1
）纠纷数量呈几何增长
自
2020
年经开区管委会机构改革以来，经济技术开发区商务金融局（以下简称“经开区商金局”）履行辖区内市场监督管理职责。其中
2020
年经开区商金局所处理的诉求工单为
17.3
万件，
2021
年则为
29.4
万件，
2022
年增长到
42
万件。其辖区内京东平台诉求工单也从
2020
年的
15.3
万件，增长到
2022
年的
36.6
万件。
（
2
）行政复议解纷成效显著
自
2023
年
1
月
1
日至
2023
年
7
月
20
日，经开区商金局处理的投诉举报案件进入行政复议渠道的
142
件，其中涉及京东平台的行政复议案件共
97
件，占复议总量的
68.3%
，与
2022
年相比基本持平。而同时期，经开区商金局处理的投诉举报案件进入行政诉讼渠道的仅为
33
件，较
2022
年增加
10
件。
（
3
）纠纷调解化解率不高
数字平台纠纷多因商品服务和质量问题引发，部分索赔人为获得高额赔偿而向经开区商金局投诉举报，期望监管部门直接要求平台或者平台内经营者进行赔偿，纠纷化解难度大，经开区商金局的纠纷化解率占比不足工单数量的
20%
。
2.
海淀区市监局行政监管现状
（
1
）涉复议和涉诉案件数量不断增长
2020
年到
2023
年上半年，海淀区市监局涉行政复议案件分别为
2020
年
262
件，
2021
年
302
件，
2022
年
473
件，
2023
年上半年
350
件；涉行政诉讼案件分别为
2020
年
167
件，
2021
年
200
件，
2022
年
231
件，
2023
年上半年
124
件。上述数据表明海淀区市监局涉行政复议和行政诉讼的案件数量逐年增加，但相对人提起复议之后再继续提起行政诉讼的比例在不断下降，可以看出行政复议发挥纠纷解决主渠道的作用成效显著。
（
2
）涉美团平台行政案件占比不高
美团平台所在的公司在海淀区，但在
2023
年上半年海淀区市监局进行行政监管的案件中，涉及美团平台的行政复议案件为
13
件，行政诉讼案件为
3
件，其中涉酒店民宿的案件
7
件，涉外卖
6
件，涉游戏
1
件，涉红包
2
件。美团平台所涉行政监管案件较少，更多的纠纷分布在知识产权和民事领域。
（
3
）平台监管案件多由职业索赔人提起
2023
年上半年海淀区市监局所处理的涉美团平台行政监管案件均由职业索赔人提起，海淀区市监局针对此类案件通过与美团平台、平台内经营者进行调解，进而达成调解协议化解纠纷，但部分案件往往因索赔人索赔金额过高无法达成一致意见，职业索赔人进而选择提起行政诉讼。
（
4
）对平台内经营者的违法行为线索一律移送
因网络交易平台内经营者住所地或者实际经营地一般不在海淀区，海淀区市监局对收到的举报平台内经营者违法行为的线索，因调查取证等存在执法困难，一律将违法线索移送到平台内经营者的实际经营地的市场监督管理部门。
（三）网络交易平台管理现状——以京东、美团平台为样本
京东和美团平台系北京地区具有代表性的大型网络交易平台，调研专班实地走访两大平台，对平台的运行模式、争议解决方式等进行调查，探究平台自治的监管问题。
1.
京东平台管理现状考察
从涉诉的案件数量来看，京东平台所涉纠纷主要为民事案件，自
2020
年以来京东平台每年涉诉案件均在
2000
件以上，且呈逐年增加的态势。京东平台涉及的行政监管诉讼案件数量较少，
2021
年为
9
件，
2022
年为
16
件。但上述行政监管诉讼案件涉及价格违法、虚假广告、平台自治、行政监管等专门领域问题，每一个案件都具有一定的示范效应。
从纠纷处理模式来看，京东平台设立平台客服，对纠纷进行调解，调解不成，消费者可以选择投诉举报。京东平台设有绿色通道（主要接收
12345
、
12315
的派单）和一般通道（主要接收经开区管委会转交的投诉举报单）。
2023
年
1-5
月，京东平台共受理投诉举报约
18
万件，其中绿色通道派单占比
65%
），经开区管委会转派的投诉举报单占比
35%
。
从平台自治体系来看，通过对接部分市场监管部门的数据，京东平台能够实现对入驻商家的部分资质进行系统自动核验，对于数据库中缺乏的资质信息仍然进行人工校对；平台建立自动管控体系，对商品信息进行合规审查；平台设立品牌侵权信息拦截系统，对于大品牌、特殊经营资质，特殊商号的知识产权进行保护，降低商家违规率。
2.
美团平台管理现状考察
从涉诉的案件数量来看，美团平台涉诉的行政监管类案件有
5
件，涉及美团外卖、平台履行资质审核义务、商家虚假宣传等问题。
从纠纷处理模式来看，美团平台设立小美评审团，吸纳公众作为评审员，对平台上的纠纷通过线上评审进行处理。截至
2023
年
6
月，小美评审团吸纳用户
25
万人，处理纠纷约
100
万件。
从平台自治体系来看，美团平台目前有美团
APP
和大众点评两个平台，下设多个子平台，如酒店民宿、外卖等，平台和子平台均由独立主体运营，不同平台之间存在交叉事权。美团平台通过购买数据库对入驻平台内的商户资质进行审核，同时通过人工校对和线下实地调查对数据库进行完善。美团平台还制定了商家违规治理制度，对入驻商家的不良行为，在工作中心进行公示。
在数字时代，“去中心化”的“平台”组织形式对传统监管工具和体系造成了巨大的冲击，如何通过行政监管实现平台经济的健康有序发展，考验着数字平台、监管机关和司法机关的智慧。
（一）数字平台自治面临的问题及应对措施
1.
行为主体交叉识别困难及应对措施
网络交易的隐蔽性导致各方主体难以确定。与传统一手交钱、一手交货的经营模式不同，在网络平台的交易中，消费者只能通过平台披露的经营者的信息，才能够确定经营者身份，实践中存在经营主体交叉和消费主体交叉的情形。
经营主体交叉的情形主要有两种表现形式：一是平台和子平台交叉，平台责任主体难以确定。实践中，部分网络交易平台下设子平台，由子平台运营不同业务，甚至存在子平台链接其他平台的不规范情形。平台与平台内商铺之间、平台与跳转链接的
APP
之间的法律关系不明晰，各平台跳转链接时无显著提示。这对于平台公司来说是构筑了法律风险的“隔水舱”，但却成了消费者维权的“法律陷阱”。若平台未做披露，消费者只能将平台认作行为主体。二是部分平台设立自营业务，与其他经营者作出区分，但实践中，销售者并不一定是自营平台，而是由多家实际销售公司决定由谁作为销售者与消费者达成交易，亦存在某销售者由于商品库存不足等原因向另一销售者“借货”的情形，难以确定实际销售者。
消费主体的交叉情形主要表现为，消费者通过网络交易平台账号从事预付行为、购买行为时，在网络交易平台账号和实际消费者分离的情形下，存在多个主体向平台维权的情形，如何确定提起行政复议或者诉讼的权利人实践中存有争议。
对此，我们建议：第一，以“明示公开”为判断标准，准确界定行为主体。一方面，从商品交易的角度来说，在商事活动中，应该遵循“商事外观主义”原则，以维护交易安全；另一方面，从法律规范角度而言，《电子商务法》第
15
条、第
33
条、第
37
条第
1
款均规定平台经营者应显著公开公示服务者信息。因此，在数字平台从事商品或服务交易的，应该以公开的主体作为行为主体。平台主体交织嵌套的，以平台显著公开的主体作为责任主体，对于平台经营者以标记自营业务方式所销售的商品或者提供的服务，平台公司应承担销售者或服务者提供责任。第二，共筑经营关系台账，形成监管合力。“谁经营谁管理、谁受益谁负责”，传统的行政处罚等手段难以阻止数字平台中的违法行为，而数字平台在监督防范违法行为方面具有天然的优势，数字平台所依托的技术优势理应承担更多的责任。监管机关可以适当将监管的权力转移给数字平台，形成行政机关监管平台，平台监管经营者的模式，理顺监管的逻辑。
2.
履行行政法第三方义务的困境及应对措施
现行法律法规为网络交易平台设立了资质审核义务、安全保障义务等，这种通过法律规范课予私人负担一定行为的义务，在学理上被称为“行政法上的第三方义务”。此类义务本质上是国家通过法律规范课予私人负担一定行为的义务，属于私主体承担的第三方义务，属于协助行政机关进行监管的义务。大型数字平台基于大量且不同类型数据的控制、处理与利用而形成的控制权或独特影响力，理应承担更多的义务。但实践中，数字平台在履行行政法上的第三方义务中存在一定的困难。
（
1
）资质审核义务履行的困境
《电子商务法》第
27
条、第
38
条、第
83
条和《网络交易监督管理办法》第
24
条规定了平台应该对平台内经营者的身份等资质进行审核，但平台在进行资质审核中，面临如下问题：一是平台对接的数据源更新不及时，难以实现批量核验。数字平台在对入驻经营者进行资质审核时，更多依赖于行政机关所建立的数据库，作为私主体，未能直接对接行政机关掌握的数据库，平台内经营者证照、经营状态、异常经营名录信息、有关平台内经营者的行政处罚信息等缺少及时更新。二是平台对平台内经营者进行资质审核时以人工校核为主，履行义务成本较高。平台在资质的批量、自动化审核上存在困难，在操作上具有单一性和滞后性，智能化不足。
（
2
）安全保障义务履行的困境
安全保障义务主要是指电商平台保障消费者生命健康权益和保护平台内网络安全的义务。根据《电子商务法》第
38
条第
2
款的规定，电商平台具有保障消费者生命健康权益的义务，需要对平台内经营者的经营行为是否存在侵害消费者权益的危险进行判断，必要时采取相应的措施。安全保障义务起初是一个纯粹的民事义务，针对物理空间与群众性活动的管理者，电子商务法规定的安全保障义务则指向网络交易空间的提供者，两者存在很大不同。数字平台在履行安全保障义务时，主要存在如下困难：
一是义务内容不清。有观点认为电子商务法所规定的行政法上的安全保障义务实质是公法审查义务的具体化，从平台经营者在履行信息审核、资质审核义务时要着重注意保障消费者生命健康保障，在关系到消费者生命安全的重点领域，“不能仅凭日常经验对经营者提交的电子材料进行形式审查，而应该采取更加可靠的手段验证其真实性，例如线下勘验，并且要在经营过程中定期核验，保持信息的真实性。”也有观点认为《电子商务法》第
38
条所规定的安全保障义务是纯粹的民事义务，是民法典规定的安全保障义务的延伸。除法条本身之外，其他规范性文件也并未对安全保障义务的内容进行具体化，《市场监管总局关于加强网络直播营销活动监管的指导意见》（国市监广〔
2020
〕
175
号）和《网络交易监督管理办法》（国家市场监督管理总局令第
37
号）中也仅是重复《电子商务法》第
38
条第
2
款之内容。电子商务法所规定的安全保障义务具体包括什么内容，与民法典所规定的安全保障义务是否存在关系，有何关系，目前仍存争议。
二是适用方式模糊。尽管《电子商务法》第
83
条规定平台内经营者“侵害消费者合法权益行为未采取必要措施”，“对平台内经营者未尽到资质资格审核义务”，“对消费者未尽到安全保障义务的”三种情形之间是“或者”的关系，应当可以单独适用。但实践中监管部门独立适用“对消费者未尽到安全保障义务”的案例极为罕见，往往是与前两种情形并列使用。监管部门对该条款的适用缺乏明确统一的认识和指引，义务的履行更多依赖于数字平台自己制定的合规规范。
（
3
）数字平台履行第三方义务的应对措施
“其一，电子商务平台向数量众多的用户开放，交易活动中蕴含的侵权危险相较于特定的物理空间或活动更大。其二，电子商务平台经营者不仅提供信息发布服务，还通过交易撮合深度地介入交易过程。其三，电子商务平台经营者在控制手段上拥有比物理空间或活动的管理者更强的危险防范能力。这将导致电子商务平台经营者承担比物理空间管理者更高的注意义务。但同时，由于网络交易的虚拟性，线上线下不一致的风险无法完全避免，且交易信息具有海量性。”故要求电子商务平台经营者承担的安全保障义务不能过重，避免给平台带来超出其能力的负担。平台经济是充满创新和不断发展的经济模式，应避免过度的行政干预给平台发展带来不当的影响，强制性法律义务的设定应遵循谨慎和谦抑的原则，只有经成本收益衡量确属平台监管的优势范围，才可以明确行政责任。
对此，我们建议：一是对数字平台义务履行的审查应采取形式审核标准。考虑到不同电商平台的规模、影响力不同，平台内经营者的多样性，应以一般理性人的判断标准对平台是否履行行政法上的第三方义务进行审查，即平台在收取完备的申请材料后依法进行审慎且合理的审核。如，平台内经营者提供的营业执照复印件等材料中，未加盖公章，且商家与平台签署的相关协议上的签名也非该公司法人、商家授权人员，前述情况足以使一般人对商家的身份产生怀疑，平台应对此类问题尽到审核义务。此外，若商户在入驻平台时将自己的主营类目确定为一品类，而实际销售的另一品类，商户之行为属于故意规避平台的资质管控措施，导致平台无法审核商家的相关许可证文件，该种情形则不属于平台未尽到审核义务的情形。二是对不同类型的义务进行区分。对有可能引发个人信息泄露、威胁生命健康安全的领域，应该要求平台负担加重的第三方保护义务，对明显可发现的侵权或违法行为，平台未尽到高度注意义务的，应该承担相应的责任。如，在家用电器消费合同中，鉴于家用电器的安全性直接关系消费者的生命健康，平台不仅应审核平台内经营者的资质资格，而且应对线下实际上门的维修人员须具备相关资质予以重点提示，进而对消费者尽到安全保障义务。三是柔性监管促使平台履行社会责任。确立平台安全保障义务的目的就是促使平台不断探索创新，采取成本低、效果佳的防控措施保障消费者的健康和安全。监管部门可以采用约谈、劝导等柔性手段激励平台企业进行自我规制，提高平台履行第三方义务的积极性和主动性。
（二）数字平台行政监管过程中存在的问题及对策建议
1.
监管管辖交叉引发的问题及建议
实践中，以现代信息技术为基础的新业态新模式具有打破时空界限和去中心化的特点，以平台经济为代表的新业态发展模式使得行政机关在进行监管时极易发生管辖交叉和管辖推诿的情况，执法程序缺乏规范等。如《市场监督管理行政处罚程序规定》第
10
条对于平台内经营者涉嫌违法行为的管辖，作出了“实际经营地
+
平台住所地先行收到”双重管辖的特别规定。实践中存在平台住所地监管机关将违法线索一律移送经营者实际经营地监管机关的情形，引发消费者对监管机关不履行法定职责的质疑，也易导致对平台监管的忽视。
对此，我们建议：一是明晰移送标准，细化移送范围。监管机关针对平台内经营者违法行为应当进行类型化区分，对移送的情形加以明确，避免扯皮推诿的现象发生。二是有效区分平台与平台内经营者的责任。如网络平台经营者应当对平台内经营者及其发布的商品或者服务信息建立检查监控制度，网络交易平台经营者发现平台内的商品或者服务信息有违反市场监督管理法律、法规、规章，损害国家利益和社会公共利益，违背公序良俗的，应当依法采取必要的处置措施。消费者对此项内容进行举报时，监管机关应对平台、平台内经营者的实质责任分别认定。三是推动建立区域间监管执法协作配合机制。如在北京、上海、广州、深圳和杭州等城市间率先建立联合协作执法机制，成立联合工作组，统一协调地区间的监管管辖、协助调查和协助执行等工作。
2.
投诉举报处理程序中的问题及建议
（
1
）投诉举报处理程序中的问题
一是投诉举报处理程序有待完善。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》对市场监督管理部门处理投诉举报事项作了较为详细的规范，但是仍有部分程序不完善。如投诉处理程序的“受理标准”为何，受理之后的处理程序如何进行，并没有作出规定。再如，对投诉举报事项不属于收到申请的市场监管机关管辖的，《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》的规定与食品安全法、《市场监督管理行政处罚程序规定》不同，并未要求行政机关对投诉举报材料进行移送。执法实践中，行政机关对于收到投诉举报的违法行为线索不属于本机关管辖的，移送有管辖权的行政机关的操作并不一致。
二是对投诉举报人的知情权保障不到位。“法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。”实践中，部分监管机关未能及时将申请处理的有关情况告知投诉举报人，有的监管机关仅告知不予立案决定，未告知不予立案的原因，未保障投诉举报人的知情权。
三是履行举报奖励告知的职责不到位。在执法实践中，举报人在举报违法线索的同时提出了奖励要求，有的监管机关在经过查证以后发现不存在违法行为，未向举报人告知是否有权获得奖励；有的监管机关对举报内容查证属实并最终对被举报人作出了行政处罚，未对举报人进行奖励。
（
2
）规范投诉举报处理程序的建议
上述问题的出现引发了诸多行政诉讼，影响诉源治理，对此，我们建议从以下几个方面对此予以完善。
一是进一步完善投诉举报处理程序。监管机关应该细化投诉举报程序的操作规范，如做好投诉举报处理程序与行政处罚程序的衔接，明确监管机关告知投诉举报人处理结果的义务，细化投诉事项受理环节的相关规定，对受理期限、受理标准等作出明确规定。
二是进一步保障投诉举报人的知情权。在投诉举报的处理过程中，应当及时将申请事项的受理（或不予受理）、管辖权的转移、经调查行政机关对申请事项的违法性判断结论（是否进入处罚程序）、涉及违法行为案件的行政处理结果以及投诉举报人是否符合获得奖励条件的认定等情况向投诉举报人进行告知，充分保障投诉举报人的知情权和参与权，提高其参与社会治理的积极性和主动性，有效提升社会治理的效率。
3.
通信监管存在的问题与建议
（
1
）通信监管存在的问题
通信管理类行政监管日益成为社会关注的热点，所引发的纠纷问题日益突出，主要问题集中在以下几个方面。
一是法律法规规范不完善。如在域名管理方面，域名停止接入、注销
ICP
备案仅有原则性条款规定，缺乏相应程序，落实困难；在移动终端方面，《移动智能终端应用软件预置和分发管理暂行规定》仅规定互联网信息服务提供者有登记义务，并未规定审查义务，与网信办发布的《移动互联网应用程序信息服务管理规定》不一致，且与移动
APP
亟需行政监管的现实不相匹配。
二是监管权责不明晰。如在网络金融支付、借贷方面，投诉举报人对通信管理部门对金融借贷网站的入网审核提出异议，通信管理部门与金融监管部门存在部分监管职责混同现象，通信管理部门对于金融借贷网站承担何种审查义务界定不明。再如，投诉举报人对短信息服务提供者未经其同意擅自发送商业性短信能否适用消费者权益保护法进行规制、保护存在争议，监管机构不明。
（
2
）相关建议
一是完善通信管理方面的法律法规。对通信管理类中的法律空白和法律漏洞，监管机关与工信部、通信管理局等部门进行研讨，完善相应程序和义务，适应不断发展的通信管理的需要。
二是明确行政机关职责划分。针对涉及金融监管、短信息服务领域行政机关职责不明的情况，厘清现有法律规范中市场监督管理机关和通信管理机关、金融管理机关职责范畴，切实加强对于涉金融监管、短信息服务领域监管，避免行政监管真空的情况，防止行政机关的扯皮推诿。
三是加强行政执法力量建设。加强对新形势下涉通信监管、金融监管等行政问题的梳理分析，采取有效措施加强教育培训，着力培养适应新形势下执法环境的行政管理人员，提升其对行政争议复杂性的认识能力，建立风险评估意识，提升降低行政争议可能产生的风险的有效能力。
4.
新型行政监管模式和手段带来的问题以及规制
（
1
）新型行政监管模式和手段带来的问题
为适应数字平台的不断发展，行政监管方式不断创新，出现了信用监管等新型行政监管手段和“双随机、一公开”、跨部门综合监管等监管模式，但新的监管手段和模式也带来了一些问题。
一是新型监管方式和监管模式缺乏详细的顶层设计。如关于随机监管的规则、标准和程序缺乏全国性的统一规范，造成各地区抽查程序和抽查标准不统一、执法随机性大等情况的发生；再如，信用监管中的失信联合惩戒行为更多依据地方政府的“红头文件”，惩戒权力设置不合理问题较为突出，难以承担起理顺权责边界、规范权力运行的责任。
二是难以建立有效的跨部门综合监管体制。我国的行政机关呈现条块化特点，难以适应数字时代的平台经济去中心化、跨地域的特点，在执法中，出现行业主管部门不明确、监管边界模糊、监管责任存在争议的问题，部分综合执法机构和职能部门的关系尚未理顺，在协调执法、信息共享等方面缺乏配合，造成了业务割裂状态，影响着综合执法的成效。
三是新型监管手段缺乏有效规制。例如，监管机关通过信用等级评价机制，将加强执照审核力度与规制欠贷、遵守交通规则联系起来，实际上是将惩戒措施与没有实质关联或者关联性较弱的行政目的之间设立了关联，违反了行政法中的比例原则。
（
2
）新型行政监管模式和手段的规制措施
一是加强新型监管方式和监管模式的顶层设计。统一双随机检查标准。规范计划制定工作程序，进一步明确意见听取等工作要求，吸收专家学者、检查对象代表等的意见，合理确定检查频次，增强抽查计划的科学性和可接受度。出台社会信用法等一般性法律，统一失信联合惩戒制度的范围、程序等问题。
二是畅通监管信息的共享机制。依托市场监管部门掌握的大数据，建立相应的公示系统和监管平台，整合行政机关、企业平台、社会大众等多方面的监管力量，畅通监管信息的共享，形成监管合力。
三是进一步理顺重点领域牵头单位和协调单位的关系。建立健全各执法领域的信息共享和协作联动机制。各执法单位应合理划分职责权限，细化分工，防止产生相互推诿、监管真空等问题。同时明确源头监管、后续监管、末端执法的界限，健全部门之间无缝对接的监管机制。
四是设置惩戒措施应遵循禁止不当联结原则及比例原则。在作出信用惩戒行为时应遵循比例原则的要求，将对行政相对人的损害控制在最小范围、最低限度内，实现行政目的与保障相对人正当权益之间的平衡。不得将与违法失信无关的因素纳入惩戒对象范围，也不得作为惩戒措施启动的原因，尽量避免或降低对当事人合法利益的过度限制。
（三）数字平台行政监管诉讼疑难问题及建议
数字平台的发展进一步激活了市场，但新情况的出现也给司法机关带来了挑战，既涉及传统行政诉讼领域的原告利害关系问题，也包括一些新的监管手段能否纳入受案范围等新问题。
1.
受案范围问题及建议
伴随《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》《市场监督管理信用修复管理办法》《市场监督管理行政处罚信息公示规定》等部门规章、规范性文件的颁布实施，司法实践中对一些新的行为的定性和可诉性产生了争议。
（
1
）要求行政机关对投诉履行调解职责的可诉性
《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》明确了投诉事项的处理程序，包括不予受理的情形、投诉受理与否的告知期限、调解的方式等。作为投诉处理程序中的行政调解是否是行政机关的一项法定职责，实践中有不同观点。一种观点认为根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第
1
条第
2
款第
2
项的规定，调解行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其中“调解行为”包括调解的全部过程，因此，要求行政机关对投诉履行调解职责不属于行政诉讼受案范围。另一种观点认为，调解的具体内容不具有可诉性，但是对于相对人提起的投诉，市场监管部门只有调解这一种处理方式，是否履行调解职责应该受到司法的审查。
对此，我们认为，行政调解是在行政机关支持下，以争议双方自愿为原则，通过行政机关的调停、斡旋等活动，促成争议双方当事人达成和解的行政活动和方式。因行政机关在调解活动中始终坚持中立地位、未处分任何一方的权利和义务、调解协议不具备强制执行力且调解不具有限制人民法院对民事争议再行处理的特点，调解行为不具有可诉性。调解作为多元化解纠纷的一种渠道，亦是以双方当事人自愿为前提的，行政机关不进行处理，当事人可以通过诉讼等其他渠道寻求救济，并不对当事人的权利义务产生影响，因此不属于行政诉讼受案范围。
