关注诉源治理 | 陈宜芳等：“枫桥式人民法庭”创建重点问题解读

为深入学习贯彻习近平法治思想，认真贯彻习近平总书记关于坚持和发展新时代 “枫桥经验”重要批示指示精神，全面贯彻新时代“枫桥经验”纪念大会和全国调解工作会议精神，落实2022年中央1号文件创建一批“枫桥式人民法庭”的要求，做实为大局服务、为人民司法，更加注重强基导向，推动完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，推进基层治理体系和治理能力现代化，为中国式现代化提供有力司法服务，经党中央批准，最高人民法院在全国 法院 开展 “枫桥式人民法庭”创建示范活动。从2023年开始到2035年，每两年评估一次，每次评估创建100家“枫桥式人民法庭”。创建示范活动要重点把握好以下三对关系。

一、处理好贯彻中央决策部署与创建引领示范的关系

目前，全国有 1万多家人民法庭。深入贯彻新时代“枫桥经验”纪念大会和全国调解工作会议精神，充分发挥“枫桥式人民法庭”创建引领示范作用，做深新时代“枫桥经验”，做实指导调解法定职能，践行新时代能动司法理念促推诉源治理、社会治理、国家治理，意义十分重大。

（一）发挥“枫桥式人民法庭”践行新时代“枫桥经验”的引领示范作用。 新时代 “枫桥经验”，就是 坚持和贯彻党的群众路线，在党的领导下，充分发动群众、组织群众、依靠群众解决群众自己的事情，做到 “小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。创建“枫桥式人民法庭”，要深入践行新时代“枫桥经验”四个立足的实践要求： 第一，立足预防 。人民法庭应当立足司法职能，坚持预防在前，最大限度避免和减少矛盾纠纷的发生，及时运用司法资源对辖区纠纷类型、特点、趋势进行大数据研判预警，通过司法白皮书、针对性工作建议等方式，服务辖区党委政府科学决策，努力将矛盾消解于未然，将风险化解于无形。 第二，立足调解 。就四级法院职能定位看，不同层级职能定位不同，对于最基层的人民法庭，化解矛盾、定分止争是第一位的，要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，把调解贯穿矛盾纠纷预防化解工作始终，做到应调尽调、能调尽调；要立足专业优势，履行指导调解法定职能，推动发挥调解在矛盾纠纷预防化解中的基础性作用。 第三，立足法治 。人民法庭要立足依法履职，运用法治思维和法治方式预防化解矛盾纠纷。新时代 “枫桥经验”的最大创新发展，就是把各种矛盾纠纷预防化解方式纳入法治轨道，要立足于依法自愿调解，调解不成的依法受理、判决，让人民群众在法律框架下分清是非、在权利义务统一中判断对错，从根本上实现定分止争。 第四，立足基层 。人民法庭要立足基层优势，就地实质解决人民群众反映的各类矛盾问题。基层既是产生利益冲突和社会矛盾的 “源头”，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的“茬口”。人民法庭应当强化与当地“矛调中心”“诉源治理中心”“综治中心”等衔接协同，充分利用网格化管理机制平台，发挥网格员、特邀调解员作用，推动“两所一庭”辖区治理信息共享和“庭所联动”，促进基层纠纷源头实质化解，推动多发性、爆发性、群体性纠纷及时联合化解。

（二）发挥“枫桥式人民法庭”贯彻新时代能动司法理念的引领示范作用。 张军院长强调，在办理具体案件过程中，以让人民群众感受到公平正义为目标，在法律框架内，努力寻求案件处理最佳方案，这是能动司法的要求；在积极主动融入国家治理、社会治理进程中，自觉做实讲政治、顾大局，厚植党的执政根基，更是能动司法的要求。人民法庭贯彻落实新时代能动司法理念，要做到以下几个方面： 第一，坚持抓前端、治未病理念 。全国人民法庭人均办案达 230件。 面对涌入法庭的大量案件，人民法庭应当通过办案关注、思考类案成因，特别是明显升降的原因等，加强审判工作研究，提升审判质效；并视情提出 司法建议，协调 助推落实，不仅有助个案处理，更主动融入国家和社会治理。还要 会同司法所做好对人民调解的业务指导，促进、助力不发生、少发生矛盾纠纷，发生后不出乡村社区就能解决，真正把矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态。 第二，坚持双赢多赢共赢理念 。司法是国家治理的重要手段，人民法庭在矛盾纠纷预防化解体系中必须践行讲政治、顾大局，运用司法职能权威、公信优势， 主动与社会解纷、基层综治等资源力量构建工作合力 。 既要 “引进来”有效化解矛盾 ， 规范邀请人民调解、律师调解、行业调解等解纷资源入驻人民法庭，积极参与成讼案件化解工作，不断增强诉前解纷功能。 更 要 “走出去”加强解纷指导 ，紧紧依靠辖区党委领导，加强与乡镇（街道）政府、各调解组织的信息通报和协调联动，助力、指导、支持各类解纷力量，实现矛盾纠纷前端化解、实质化解。既 有效防止矛盾纠纷轻易成讼，又有力缓解案多人少矛盾， 把 “引进来”做成更为有效“走出去”的双赢机制、多赢探索、共赢实践。 第三，坚持案结事了政通人和理念 。 新时代 “枫桥经验”的科学内涵和实践要求更加注重预防矛盾、实质性化解矛盾，努力做实矛盾不上交、解纷程序不空转，这一精神要贯彻落实到司法诉讼全过程各方面。 矛盾纠纷进入审理程序后，更要注重实质化解，人民法庭不能就案办案，应当根据案件具体情况，在自由裁量范围内寻求最佳处理效果；必须 把案结事了、实质性化解贯穿案件审理始终。人民法庭审理案件，要把化解矛盾、服判息诉的功课做到极致，尽量避免进入后续诉讼程序；作出判决时要考虑执行工作，避免判而不能执、再生执行异议等纠纷；裁判本案时要考虑是否会引发关联多案，进而选择最合适裁判方案。

（三）发挥“枫桥式人民法庭”推动形成新时代调解工作格局的引领示范作用。 人民法庭工作要深入贯彻全国调解工作会议精神，强化预防在前、调解优先、依法调解、实质调解理念，准确把握不同类型调解的特点规律，推动在基层形成调解工作新格局，充分发挥调解的基础性作用。 第一，推动做实人民调解 。 人民调解在大调解格局中处于基础性地位。依靠群众及时就地化解矛盾，实现小事不出村、大事不出镇，主要靠村居、乡镇的人民调解。目前，全国有人民调解委员会 69.3万个，人民调解员317.6万名，2022年全国村（社区）、乡镇（街道）调委会直接调解矛盾纠纷672.9万件。人民法庭要积极支持司法行政机关加强规范化建设，推动实现人民调解组织依法设立、人员充实、制度健全、工作规范；要积极支持司法行政机关加强人民调解队伍建设，支持从退休法院干警、各类法律服务工作者、社会专业人士中选聘人民调解员，积极开展业务培训，大力支持专职人民调解员队伍建设； 助力推动完善考核评价标准，切实发挥 “指挥棒”作用，将降低民间纠纷成讼情况作为正向激励依据，促进解纷职能充分发挥， 多渠道推动人民调解工作有效展开。 第二，推动开展行业性专业性调解 。自 2014年以来全国人民调解组织每年调解行业、专业领域矛盾纠纷达140万件以上。人民法庭要根据各地实际支持和指导开展道交事故、建工合同、劳动争议、婚姻家事、贸易投资、金融知产、房地产等领域行业性、专业性调解；大力支持、有力指导新兴业态、互联网等重点行业领域调解工作，做实案结事了、政通人和；重视、助推律师调解工作，依法支持律师在代理诉讼案件过程中促调、促和工作，完善律师参与诉前、诉讼调解机制，提升律师调解工作社会认可度，引导推动前述专业性强的商事纠纷，通过律师调解渠道妥善化解。 第三，依法做好司法调解 。对已经形成的纠纷，首先要推动发挥仲裁、人民调解、行政调解等非诉讼方式的解纷作用；解决不了或者当事人起诉至人民法庭的纠纷，要依法认真开展诉前调解、诉中调解，促进实质化解。司法调解应当征得当事人同意，当事人不同意诉前调解的，应当严格立案登记制有关要求，依法受理案件；不同意诉中调解的，当判则判，坚决防止强迫调解、久调不决等问题。 第四，切实加强协调联动 。人民法庭会同司法行政机关共同履行好指导调解法定职能，推动在基层形成以人民调解为基础，各类调解优势互补、有机衔接、协调联动。通过组织人民调解员旁听庭审、组织开展业务培训、制发常见纠纷业务指导案例、设立人民调解指导员、依法确认调解协议并定期分析反馈调解协议确认情况等方式，实现对调解业务的常态化指导。人民法庭及其所在地基层法院定期向乡镇司法所、乡镇政府、市县司法局通报民间纠纷成讼情况，基层和中级法院报告同级党委政法委，并在党委领导下，推动形成辖区矛盾纠纷共同分析、预判、处理等机制，会同司法所建立民间矛盾纠纷可能激化或者引发 “民转刑”等恶性事件的双向预警通报机制。

二、处理好抓实创建标准与做实人民法庭工作的关系

“枫桥式人民法庭”创建标准聚焦政治建设、执法办案、源头治理、非诉解纷、群众工作、基础建设等6个方面，目的是通过全面创建推进全国人民法庭做实各项工作，使人民法庭在矛盾纠纷源头治理阶段，把诉调对接的“调”向前延伸，“抓前端、治未病”，促推诉源治理，切实预防和减少矛盾纠纷发生；在矛盾纠纷初期阶段，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，做实指导调解法定职能，推动形成“社会调解优先”格局；在矛盾纠纷进入司法程序后，准确查明事实、适用法律，防止诉讼程序空转、实质化解矛盾纠纷，筑牢守护社会公平正义的最后一道防线。通过抓实创建标准，优化法庭布局、优化资源配置、优化职能发挥，结合辖区地域特色、文化特点和经济社会发展程度，推动人民法庭整体工作高质量发展。

（一）推动矛盾纠纷源头治理。 第一，强化党建引领 。人民法庭要落实 “支部建在庭上”“党小组建在审判团队上”要求，实现党的组织和党的工作全覆盖，推进人民法庭党支部标准化、规范化建设，把党建引领贯穿人民法庭工作全过程各方面。增强人民法庭党建品牌对外辐射能力，推进人民法庭党组织与城乡基层党组织广泛开展联建共建，强化党建引领诉源治理工作。 第二，推动基层矛盾纠纷实质化解 。人民法庭要积极支持开展 “全国民主法治示范村（社区）”“无讼”村（社区）等创建，培育乡村“法治带头人”“法律明白人”等，发挥引领示范作用，提升法治意识。建立人民法庭与基层组织有效对接机制，推动提升村民委员会、居民委员会等基层自治组织矛盾纠纷预防化解能力，依法指导制定村规民约，探索推动村级组织负责人出庭应诉，有效提升基层干部群众法治观念。采取有效措施积极推动人民法庭所在辖区党委将村（社区）及重点行业的万人起诉率纳入平安中国建设考核指标，将万人起诉率作为“无讼”村（社区）创建以及基层社会治理成效的重要检验。 第三，明确人民法庭参与途径 。对没有形成纠纷但具有潜在风险的社会问题，及时向乡镇（街道）、村（社区）、有关主管机关或者其他有关单位、行业协会等提出法律风险防控预案，推动防范辖区重大项目实施等存在的法律风险和治理风险；对已经发生矛盾纠纷的社会问题，适时依法提出可能适用的法律依据以及相应裁判尺度，但是不宜在诉讼外对已经立案的纠纷提出处理意见。 第四，推动凝聚纠纷化解合力 。人民法庭加强与基层政府和调解组织等的信息通报和协调联动，助力、指导、支持各类解纷力量发挥作用，实现多赢双赢共赢。人民法庭要推动健全完善符合辖区经济社会发展、地域文化特点的矛盾纠纷预防化解机制，有效建立健全与派出所、司法所、农村土地承包仲裁委员会等基层政法单位和矛盾纠纷调处机构的常态化协作机制，整合解纷资源，对不同阶段和性质的矛盾纠纷分工协作，促进事实清楚、争议不大的纠纷在村镇（社区、街道）范围内解决。

（二）坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。 第一，加强当事人程序选择引导 。人民法庭要在诉讼服务、法治宣传以及指导制定村规民约等工作中提供非诉讼纠纷解决指引，提高当事人、代理律师、法律服务工作者等非诉讼纠纷解决意识。在人民法庭显著位置公示非诉讼纠纷解决流程及优点，做好诉前引导，案件受理前充分释明优势特点，鼓励和引导当事人优先选择成本较低、对抗性较弱、有利于修复关系的途径化解纠纷。 第二，推动类型化纠纷多元化解机制建设 。人民法庭及其所在地中基层法院要积极争取当地党委政府支持，因地制宜推动道路交通事故损害赔偿、民间借贷、婚姻家庭、商品房买卖、金融消费、物业管理、劳动争议、医疗卫生、消费者权益保护、土地承包等类型化纠纷预防化解机制建设，推动纳入 “一站式”矛盾纠纷多元化解体系建设，形成常态化工作机制。深化人民法院调解平台“进乡村、进社区、进网格”工作实践，进一步扩大人民法庭与基层有关单位对接覆盖面，增强实质性预防化解纠纷能力，在线集约集成乡镇社区干部、网格员、法律工作者等解纷力量，实现矛盾纠纷在线多元化解。 第三，推动做实各类调解 。人民法庭及其所在地中基层法院要推动做实人民调解、专业性行业性调解，重视、助推律师调解、商业调解，促推各类调解协调联动，助力形成新时代调解工作格局。人民法庭要强化诉前委派调解、诉中委托调解的实践应用，对适宜通过调解方式解决的案件，在征得双方当事人同意后，可以委派或者委托进行调解，满足人民群众多渠道化解纠纷需求；要加强对特邀调解员业务指导和培训，提高矛盾纠纷预防化解能力；要完善司法确认对接线上平台，充分发挥法院专业、权威、可强制执行等优势，推动形成快立快办、覆盖全面、衔接紧密、运转顺畅的司法确认机制。人民法庭及其所在地法院要积极引导当事人主动履行调解协议，在调解员薪酬激励、法官绩效考核等方面有效探索创新，尽可能减少纠纷进入执行等后续程序。要充分依靠当地人大代表、政协委员等，推动创建调解品牌，助力矛盾纠纷就地实质化解。

（三）坚持执法办案与诉源治理一体推进。 第一，促进案件实质性解决 。人民法庭及其所在地中基层法院要牢固树立案结事了政通人和理念，通过依法落实多诉合一、加强审判业务指导等方式促推法院内部诉源治理，进一步深化诉源、执源、信源治理，努力从源头上减少上诉、申诉、再审、执行和信访等衍生案件，推动 “案-件”比指标达到全省（市区）人民法庭较好水平；对当事人拖延诉讼、虚构法律关系逃废债务等规避法律责任的行为，要依照民事诉讼法等相关规定处罚，大力破解此类难题；要不断提高自动履行率、服判息诉率水平，将调解率、撤诉率维持在合理范围，不得直接或者变相因审限到期等因素要求当事人撤诉，避免诉讼程序空转。 第二，推进案件繁简分流 。人民法庭要优化诉讼流程、审判管理、绩效考核，依法综合运用督促程序、司法确认程序、小额诉讼程序、简易程序、独任制审理等，依法正确适用令状式、要素式、表格式等裁判文书。要依法适用 “分调裁审”机制，在合理期限内审结速裁、快审案件，依法推广适用小额诉讼程序，依法减短送达期限、鉴定期限，确保案件在较短期限内审结。除宣告死亡等特殊类型或者其他法定事由案件外，评定周期内没有一年以上长期未结案件。 第三，发挥典型案例引领示范作用 。要总结人民法庭参与诉源治理典型经验做法，打造亮点特色鲜明的诉源治理品牌。要审慎处理涉社会伦理、公共道德等社会敏感度高的案件，寓法于理，以案释法，加强人民法庭司法公信力建设。要对具有示范意义的案件开展巡回审判，对辖区内常见多发性、典型性案件的审理形成高效可复制的办案模式，公开相关裁判规则，建立典型案例精准推送机制，引导当事人参照示范判决结果协商解决涉众型和类型化纠纷。要推进完善人民法庭直接立案或者基层法院派驻立案机制，推动人民法庭作为立案协作端实现跨地域立案；对人民法庭审结的案情简单、争议不大、标的额较小或者财产在辖区范围内的案件以及由人民法庭执行更加方便人民群众的案件，探索建立人民法庭直接执行机制或者基层法院派驻执行组执行机制。 第四，加强基层法治宣传引导 。以邀请基层干部群众旁听庭审、公开宣判、以案说法、送法下村、讲法在线等形式开展法治宣传，让人民群众 “零距离”感受到公平正义，使人民法庭成为基层法治教育的课堂。人民法庭要运用社会主义核心价值观释法说理，积极引领社会风气向上向善，根本上减少社会矛盾纠纷发生；加大对虚假诉讼、恶意诉讼、滥诉等非诚信诉讼行为处罚力度，发现一起打击一起宣传一起。

（四）坚持强基导向，加强人民法庭自身建设。 第一，加强人民法庭队伍建设 。所在地基层法院要在核定范围内合理配置人力编制资源，积极缓解、化解人民法庭 “人案矛盾”“人事矛盾”，落实基层法院机关与人民法庭人员之间定期轮岗交流机制，具有三年以上人民法庭工作经历的人员在入额遴选、晋职晋级、领导干部选任时同等条件下优先考虑。所在地高级法院要积极争取有关部门支持，按照聘用制书记员管理相关规定，健全完善人民法庭聘用制书记员招聘机制；根据审判工作需要，结合当地实际，探索建立聘用制书记员联合培养、定向招聘模式，委托定点学校招生、培养，毕业后回原籍人民法庭工作。 第二，健全经费保障机制 。所在地三级法院要推动将人民法庭建设作为基本公共服务体系建设的重要内容，积极争取当地党委政府对财物保障、经费支出等方面的支持；推动将人民法庭各项经费纳入法院部门预算管理，积极落实人民法庭各项经费全额保障。实施省以下地方法院财物省级统管的地区，所在地三级法院要根据事权与财权相统一的原则，积极争取由当地财政保障人民法庭服务保障辖区经济社会发展的经费。所在地高级法院要推动落实关于乡镇机关事业单位工作人员实行乡镇工作补贴的相关规定。人民法庭要结合地域特点、文化特色和当地实际，通过法治文化长廊等形式加强文化建设。 第三，加强干警履职保障 。所在地三级法院要积极参与建设、运用与人民法庭工作相关的网络信息平台，既能对外有效展现宣传工作风貌，又能对内研判工作优势和不足。人民法庭要全面落实 “人防、物防、技防”措施，配有专门安保人员，鼓励建立健全与辖区派出所就人民法庭安保问题的常态化工作机制、紧急警情处理机制或者设立驻庭警务室。所在地高级法院要加强法庭业务培训，用好用活“法答网”，紧贴基层司法需求，针对人民法庭普遍反映的法律适用疑难问题，要及时总结提炼，提供业务指导。 第四，完善法庭管理机制 。所在地人民法院要结合辖区实际，建立健全符合人民法庭工作的专门考核办法，综合考虑执法办案、指导调解、诉源治理等因素，适当增加诉源治理、诉前调解等考核权重，重点考核 “化解矛盾”质效，提高“巡回审判”“示范诉讼”“普法宣传”等专项工作考核分值比重；坚决清理、取消不合理、不必要的考评项目和指标，切实为基层减负，为干警减压。人民法庭及所在地中基层法院要定期或者不定期向当地党委汇报人民法庭工作，推动把加强人民法庭工作纳入党委政府总体工作格局，作为提升矛盾纠纷预防化解法治化水平的重要任务。