【基金项目】
国家重点研发计划项目(2023YFC3804000)
【作者简介】
罗 亚，硕士，高级工程师，现任职于上海数慧系统技术有限公司。
吴洪涛，通信作者，研究员，现任职于自然资源部信息中心。
张耘逸，硕士，现任职于上海数慧系统技术有限公司。
余铁桥，硕士，现任职于上海数慧系统技术有限公司。
面向国土空间数字化治理的新要求，对国土空间规划实施监测网络的具体内涵进行解析，提出国土空间规划实施监测网络的基本立足点是整体治理，关键聚焦点是动态反馈，重要驱动力是数字赋能，核心价值观是共建共治共享。在此基础上，提出“12345”的国土空间规划实施监测网络建设总体框架，并围绕业务牵引、场景驱动、数字赋能探讨面向数字化治理的国土空间规划实施监测网络建设路径，以期加快国土空间治理的数字化发展，以数字化、智能化、智慧化推动国土空间治理现代化。
[关键词]
国土空间规划实施监测网络；智慧规划；数字化治理；国土空间治理
[文章编号]
1006-0022(2024)03-0007-07
[中图分类号]
TU981
[文献标识码]
A
[引文格式]
罗亚，吴洪涛，张耘逸， 等．数字化治理下国土空间规划实施监测网络建设路径[J]．规划师，2024(3)：7-13．
国土空间规划实施监测网络(China Spatial Planning Observation Network，以下简称“CSPON”)作为构建国土空间规划实施监督体系的重要抓手，是贯彻落实全国生态环境保护大会精神和《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》《数字中国建设整体布局规划》等工作要求的关键行动，旨在以数字化、网络化推动健全规划监测评估预警制度体系、提升规划全周期智能化管理水平。《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案(2023—2027年)》(以下简称《工作方案》)提出到2027年国土空间规划实施监测网络基本建成，开放治理生态总体形成，开始迈向以数据赋能、协同治理、智慧决策、优质服务为主要特征的国土空间治理新阶段，并具体提出了CSPON建设的2个阶段、3大目标、4项原则、9大任务。探索CSPON的建设路径，对于落实建立国土空间规划体系并监督实施的战略部署、加快构建基于“一张图”的数字化空间治理体系具有积极的现实意义。
国土空间是生态文明建设的空间载体，为全面建设社会主义现代化国家提供了空间保障。国土空间治理是国家治理体系和治理能力的重要组成，在网络强国、数字中国的战略引领下，加快推进国土空间治理的数字化转型和发展，加强自然资源和国土空间的动态感知、智慧规划和智能监管能力，为构建高质量的国土空间开发保护新格局提供了重要抓手。习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，要深化人工智能等数字技术应用，构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明。2023年全国自然资源工作会议部署了今后一个时期工作的重点任务，强调准确把握新时代新征程国土空间治理“严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”的核心目标定位。
面向“十四五”时期全面建设社会主义现代化国家的总体目标和高质量发展的关键要求，国土空间治理的主体转向以纵向多层级、横向多部门协同的政府为主导，市场和社会各界的多群体共建共治共享，治理对象转向全域全要素的全生命周期治理，治理方式及其内涵转向多要素空间的内涵式精细治理。面对国土空间治理的新要求、新挑战，需要用更科学的治理理念、更智慧的技术方法推动国土空间治理现代化。
以数字化转型驱动治理方式变革是加快构建美丽中国数字化治理体系的必然选择。国土空间数字化治理作为国土空间治理能力现代化的重要标志，是智慧国土建设的重要内容组成。按照《数字中国建设整体布局规划》的要求，大力推进国土空间治理数字化，将数字化理念和数字技术赋能贯穿到国土空间治理的全方位全过程，促进职能转变、制度创新、流程优化、手段创新，是构建数字治理新格局、新生态以及推进国土空间治理现代化的重要举措。为适应新时期国土空间治理向多主体协同、全域全要素统筹、多维度空间聚合、高质量治理的转变，国土空间数字化治理需要聚焦敏捷、开放、安全、智慧、节约的关键特征，通过数化、连接、赋能，使国土空间治理的数据获取与治理体系更加健全、智慧能力大幅提升、新应用场景敏捷拓展、数字生态安全可控，服务重大战略决策的支撑能力显著增强。因此，可从以下6个方面协同发力，以实现国土空间整体智治：①更泛在的数据感知途径。健全“天空地网海”的一体化立体感知监测体系，提升数据获取的完整性、动态性、持续性、精准性。②更可靠的数据良治手段。畅通将数据资源转化为数据资产、将数据资产提炼为数据资本的数据治理整体技术路径，实现从数据整理到数据治理的转变。③更智慧的能力支撑。在平台层面，从数据平台、统一中台升级为智慧大脑，打造支撑行业数字共治及生态构建的“生态型”平台、全面拥抱AI的“智慧型”平台、多要素融合和业务赋能的“全能型”平台。④更敏捷的业务应用。引入数字化场景，围绕一件事构建业务链、数据链，装配应用场景，实现数据共享、业务协同。⑤更可靠的安全保障。适配全国产化软硬件环境，逐步完成从局部到全方位的信创安全生态构筑。⑥以数字安全为基础。推进政府、企业、社会各群体的在线合作，以及数据、算力、知识、工具等各类资源的共享共用，营造行业共建共治共享的良好数字生态。
CSPON是在借鉴欧洲空间规划监测网络(ESPON)等经验的基础上，结合现阶段深化国土空间规划体系改革以及推进数字中国建设的新形势、新要求提出来的，是构建国土空间规划实施监督体系的重要抓手，是推进智慧规划、智慧国土的重要载体，是探索国土空间治理数字化转型的重要举措。
《工作方案》提出CSPON建设以数字化、网络化支撑实现国土空间规划全生命周期管理智能化为立足点，构建业务联动网络、信息系统网络和开放治理网络等3个层面的目标，并强调CSPON是体系化的工作网络，体现了国土空间整体治理、系统治理的核心要求。在整体治理的特征上，一是践行全生命周期理念，将推进规划编制、审批、实施监督全周期在线管理作为CSPON的基础性工作要求，同时也要求在国土空间治理的全业务链条上，做好与调查监测、用途管制、耕地保护等其他相关业务的衔接，并将需求牵引作为重要准则；二是强调多元空间的整合，在实体空间全域全要素覆盖的基础上，注重流动空间和虚拟空间的统合，转向多要素空间的整体治理，并适应不同空间尺度、业务维度的规划实施监督监测需要；三是强调纵向贯通、横向连通，推动形成跨层级、跨区域、跨系统、跨部门、跨业务的协同联动格局，构建全国规划管理横纵联动的“一张网”，体现上下“一盘棋”统筹。
新时期的国土空间规划要实现从静态蓝图型规划向动态治理型规划的范式转变，需要建立从现状到规划蓝图实现的动态评估、动态调整、动态治理机制。《工作方案》要求加快建设“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划，并增强规划实施监督的动态感知、实时监测等能力，增强适应管理需求变化的发展能力。因此，CSPON建设以国土空间动态感知和多源支撑数据动态汇集为基础，以提升规划实施监督的动态感知与监测反馈能力为核心，动态适应国土空间治理的形势和需求变化，并促进规划的动态调整与优化，形成动态反馈、动态适应的规划管理机制。同时，CSPON建设强调加大人工智能、大数据等新技术和智慧国土空间规划大模型应用的力度，提升可自主学习、持续演进的智慧决策能力，在动态反馈的基础上不断强化精准性、智慧性。
在构建美丽中国数字化治理体系和建设绿色智慧数字生态文明的总体要求下，需要面向规划全周期的业务需求，充分依托大数据、人工智能等现代信息技术，通过大数据、大知识、大模型、大算力的数字赋能推动智慧规划。CSPON建设以数字赋能为核心，加强国土空间治理信息深层次共享、业务网络化协同和监管智能化提升，整体驱动对国土空间规划实施和空间治理活动的感知、监测、评估、预警、决策及优化等各环节方法手段的开拓式创新以及工作模式的数字化转型。《工作方案》提出业务联动网络、信息系统网络和开放治理网络的多目标协同，并要求优先推进信息系统网络建设，强调以数字赋能为重要驱动引擎，通过加速业务、数据、技术等多要素融合与创新，响应、落实自然资源部关于加快构建基于国土空间规划“一张图”的数字化空间治理体系的重要行动。
党的二十大报告明确提出“健全共建共治共享的社会治理制度”。推进共建共治共享理念落地，构建国土空间开放治理网络，是CSPON建设的重要要求。《工作方案》将开放治理网络作为CSPON建设的3大层面的目标之一，提出要建设CSPON(公众版)。CSPON搭建了政府、市场、社会等多方共同参与的在线平台和开放服务生态，以实现跨界创新、众筹众智、互惠共赢，合力推进国土空间治理体系和治理能力现代化。为营造凝聚众智、合力创新、共同发展的国土空间治理新生态，一方面通过CSPON的开放共治，让社会各界在国土空间治理中享受参与权、知情权、建议权，增强人民群众的参与感、获得感；另一方面依托CSPON(公众版)的在线应用，广泛汲取企业、高校、科研单位、社会团体等群体的智慧，推动营造CSPON的理论、技术和制度创新的合作生态，做大做强领域产业数字经济。
坚持目标导向、问题导向和需求导向，以业务为总体牵引，围绕国土空间规划全周期管理和规划实施监督的重要需求与痛点、堵点，以智能工具和算法模型为支撑，依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统等现有基础，构建“12345”的CSPON总体建设框架(图1)，从空间感知、数据驱动、平台赋能、业务服务等多个层面协同推进，打造与事权相匹配的应用场景，以数字化、网络化支撑实现国土空间规划全生命周期管理智能化，推动国土空间治理现代化。
“1”是指统一业务体系，包括覆盖各级各类国土空间规划的规划全周期管理业务体系，分区域、分尺度、分层级的规划监测评估指标体系，以及跨层级、跨部门的协同治理体系。
“2”是数据治理和智慧赋能等两大关键能力提升。数据治理是通过完善数据获取机制和渠道、构建国土空间信息模型TIM标准规范，强化时空数据融合和关联治理，提升数据支撑体系的汇聚广度、时空维度、更新频度、内容精度。智慧赋能是依托国土空间基础信息平台，从信创安全、实景三维、拥抱AI等方面进行架构升级和优化，利用大数据、大模型、大算力实现智慧赋能，打造支撑国土空间动态感知、实施监测、分析研判、模拟推演的一系列智能工具。
“3”是解决规划全周期管理、规划监督监测、智慧决策支持等3个层面的业务需求。一是满足各级各类国土空间规划的编制、审批、实施、监督全周期在线管理的需求；二是围绕安全底线守护、空间格局优化、规划实施评估、自然资源要素保障等需求，搭建应用场景对各级各类国土空间规划传导执行情况、资源环境承载能力、国土空间开发保护状况和风险以及国土空间治理的重点区域、重点领域和重大问题实施动态监测与评估评价；三是针对国土空间治理涉及的分析评估、模拟推演、智能生成等需求，提供智能化、智慧化的决策支撑。
“4”是网络设施、政策标准、安全运维、共治生态等4个方面的重要保障。网络设施是健全横向连通、纵向贯通的一体化网络，提供安全、可靠、高性能的运行环境；政策标准是支撑CSPON高效运行的业务制度、数据标准、技术规范等；安全运维是从基础设施和网络联通、数据共享与应用交互等层面建立的统一安全体系及安全管理制度；共治生态是连接各利益主体、共建共治共享的国土空间开放治理网络。
“5”是国家、省、市、县、乡镇五级贯通，横向实现各层级其他部门的联动。
3.2 业务牵引，厘清规划全周期管理业务流程与联动关系
CSPON建设强调的以业务体系建设为先、以需求牵引为原则，就是要匹配规划事权，强化规划实施监督、健全规划全周期管理。开展规划业务体系的梳理，通过业务体系分析、业务关系分析、业务标准化分析和业务能力识别，厘清规划全周期管理业务流程与联动关系，找到各级各类规划全周期在线管理存在的痛点、堵点、空白点，为提升规划全周期在线管理和辅助决策水平、强化规划实施监督监测提供科学指引。一是业务体系分析，即通过厘清业务职能和事项清单，对业务事项分层分级进行合理规整，梳理形成全覆盖的业务体系，建立覆盖规划全周期、上下多级管理部门衔接、横向协同用途管制等空间治理环节的业务体系框架，确保分类合理、全面覆盖；二是业务关系分析，在业务体系的基础上分析业务事项之间的前后或先后顺序，最后按照规划编制、审批、实施、监督全周期建立详细的业务关系图，打破业务条块分割现状；三是业务标准化分析，即针对每一个业务事项的适用范围、办件材料、办理流程、业务规则、设定依据、办理时限、事权层级、办理结果等，形成一套业务办理的标准规范；四是业务能力识别，即对各级各类规划全周期管理涉及各环节业务事项所需要的业务能力需求进行识别，形成业务能力需求清单，为具体的应用场景搭建和功能开发提供指引。在此基础上，选择重点业务问题作为小切口细化具体应用场景业务内容，精准找到业务管理的重点、难点和关键突破点，为具体场景建设和功能升级提供清晰的指引。
3.3 场景驱动，搭建面向业务管理与开放治理的应用场景
《工作方案》指出，CSPON建设要围绕管理需要和公众需求搭建国土空间规划实施监督监测评估、部门共享、公众服务、决策支持等应用场景，在实现规划编制、审批、实施、监督全流程在线管理的基础上，增强动态感知、实时监测、自动预警、模拟推演、便捷服务等能力。
在业务管理方面，按照“管什么就批什么”的原则，搭建与本级职责匹配的应用场景和功能，重点落实规划全周期在线管理、支撑规划实施监督监测评估、实现规划智能决策支持等3个方面的要求(图2)。
(1)以规划全周期在线管理为基础。大幅提升国土空间规划全周期在线管理水平是CSPON建设的基本要求和关键目标，锚定规划全周期在线管理的提升点和空白点，包括规划编审与更新维护的在线协同、规划传导衔接、“三线”动态调整在线管理、详细规划数字编审等场景功能，解决业务管理的基本问题，确保形成国土空间规划“一张图”并动态实施更新，提升编制、审批、传导、实施、监督的全周期在线管理水平。
(2)以规划实施监督监测评估为重点。CSPON建设应紧密围绕各级规划实施监督监测需求搭建应用场景：在横向上，聚焦本级规划管理重点，搭建包括安全底线管控、规划传导监测、实施效果评估以及针对重点问题、领域和区域的监测评估等应用场景，回答在规划全周期管理过程中“底线是否守住”“重大战略有没有落实”“实施过程有没有偏差”“产生了什么效果”等问题；在纵向上，按照“批什么管什么”的原则，实现省、市、县监督监测评估场景的分级事权、逐级深化和关联互通。
(3)以规划智能决策提升为导向。加大人工智能、大数据、云计算、区块链等新技术应用力度，推进“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划是CSPON建设的重点要求之一。具体围绕规划编制、审批、实施、监督全流程在线管理中存在的自动化水平不足、问题识别效率不高、监管决策支持不够等难点、痛点问题，充分利用大数据、人工智能等技术，结合智慧国土空间规划专业大模型的构建，将算法、模型和智能工具嵌入规划管理流程和业务场景，打造人机可动态交互、信息可智能检索推荐、报告和方案可自动生成的智慧助手，形成面向人地(海)协调、要素保障、布局优化、品质提升、风险防范等复杂空间治理和模拟推演场景的决策支持智能工具，增强动态感知、实时监测、自动预警、模拟推演、便捷服务等能力，推动国土空间规划全周期自动化和智能化的全面升级。
国土空间治理体系是政府、企业、社会等多利益主体的协同治理体系，CSPON建设兼具系统性、创新性、开放性、示范性，需要广泛凝聚各界智慧，推动构建跨层级、跨区域、跨系统、跨部门、跨业务的协同治理机制和“政产研学用”协同创新机制，推动国土空间治理从碎片化、局部、封闭、传统的信息化模式转向更加一体化、更加开放协同、更加精明智慧的现代治理模式，形成国土空间数字化治理的新理念、新机制、新渠道。为支撑形成社会各界有序便捷参与、共同谋划、协同攻关、合力创新的国土空间开放治理网络，需要搭建连接政府、高校、研究机构、企业、个人等多利益主体的在线开放平台——CSPON(公众版)，以实现规划在线会商、规划知识服务、监测评估成果发布、模型算法众筹共享等应用，推动规划公众参与从有限参与逐步转变为多主体协同治理。
3.4 数字赋能，以场景为牵引提升两大关键支撑能力
为推动CSPON建设实现规划全周期管理的数字化、网络化、智能化，打造基于国土空间“一张图”的数字化空间治理体系，要充分利用数字化转型的关键要素，重点强化数据治理和智慧赋能这两个方面的关键支撑能力。
3.4.1 开展数据治理，加强规划全周期数据融合联动
在数据治理方面，国土空间规划实施监督监测存在数据全面性、实时性和标准化程度不足，以及数据时空关联不够、共享更新机制不健全的现实挑战。通过健全数据获取机制和多源时空数据治理，拓展数据来源、提高数据质量、夯实数据支撑，提升规划全周期的数据融合联动能力。一是健全数据获取机制。强化与自然资源各相关业务系统的衔接，进一步完善国土空间“一张图”现有数据基础，并重点强化动态感知监测数据、部门共享数据的接入与空间化治理，以及社会大数据的治理，提升国土空间规划实施监测的感知频度、时空维度、决策精度，构建多元数据动态汇聚、多跨共建共享、二三维融合、持续动态更新的数据体系。二是统一数据模型。以国土空间信息模型(TIM)为统一指引，面向国土空间规划实施监测的全域全要素统筹、二三维一体化融合、横纵共享联动的关键需求，分析规划全周期各环节和各数据实体在业务、空间、时间上的联系，开展数据关系建模，对关联关系和业务规则进行数字化转译，构建分尺度、分层级的统一数据模型。三是数据关联融合。基于数据治理方法和工艺，充分利用链式数据抽取、知识图谱创建、阶段对象赋码、数据画像建模等技术手段，建立规划全周期数据在业务、空间和时序上的关联，通过数据时空关联治理，支撑规划实施监测中的动态计算、关联分析、问题溯源。
3.4.2 提升智慧能力，推动自动化、智能化水平升维
在智慧赋能方面，现有的规划分析决策大多还停留在数据统计层面，缺乏跨层级、跨业务的综合分析挖掘以及对规划风险问题的智能研判、深度溯源和智慧模拟推演的能力，需要通过系统架构和能力升级，提升规划全周期管理的自动化、智能化水平。
(1)升级系统技术架构。CSPON建设要求提升系统架构的开放性和关键支撑能力，并强调适应管理需求变化发展。综合考虑现阶段各项技术的集成融合和未来业务发展的支撑，需要着力提升二三维融合的GIS应用能力、应用场景快速搭建能力和国产化适配升级能力。在二三维融合的GIS应用能力提升方面，适应实景三维中国建设的需要，强化二三维动态渲染、高精度展示和时空计算，面向全域全要素的规划全周期精细化立体管控需求，提高二三维一体化的分层、分级融合表达和高精度高性能分析计算能力。在应用场景快速搭建能力提升方面，基于UI组件化和API微服务化技术，开发可视化效果丰富、可配置、可复用、可组装的UI组件、场景模板和服务API，支持拖拽组件结合图形化配置的方式编排场景，一站式实现业务能力快速组装、场景应用快速构建、应用自动生成与部署。在国产化适配升级能力提升方面，推动基础设施、操作系统软件、中间件等方面的全国产化环境适配，支撑海量多源异构数据高效存储、大规模三维场景高逼真展示、大数据尺度空间高性能计算、多模态大模型高阶智能分析等关键技术的自主创新。
(2)智慧能力升维。面向“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划目标，强化大数据、大算力、大模型的应用，重点强化多场景的大数据计算能力、大模型应用开发能力，推动一批能够嵌入和服务规划全流程在线管理的智能化工具建设，实现CSPON的智慧赋能。一是强化多场景的大数据能力。采用湖仓一体化技术，构建大数据平台，围绕数据的汇集处理、高效计算、可视表达、智能学习等方面强化多场景的大数据能力，满足结构化与非结构化、空间与非空间、统计分析与人工智能等多种场景的数据挖掘分析需求。二是强化大模型应用开发能力。全面拥抱AI，引入深度学习、大模型等智能技术，面向国土空间要素的动态感知与变化识别、国土空间模拟推演与预测预警、智能交互与知识推理等，构建智慧国土空间规划专业大模型，通过模型训练和模型微调实现自学习、自演进，提升国土空间规划实施预警与评估调整模型的智能性、智慧性。三是建设智能中枢。构建多层级、多维度的智能中枢引擎，包括指标库、规则库、模型库和推理库等，实现多元知识数字化管理与集成沉淀，开发涉及快速感知、辅助编制、自动审查、动态预警、模拟推演、智能生成、智能交互等一系列工具，嵌入规划管理全流程以实现无缝调用服务辅助决策。
3.5 多维保障，强化安全开放、互联互通的基础支撑
建设CSPON，推动建立业务联动网络、信息系统网络、开放治理网络，需要以互联互通的基础设施环境为基础，以政策标准体系为准绳，以安全运维为保障，实现系统的横向连通、纵向贯通，并通过共建共治共享的开放治理生态营造，支撑高品质规划引领、高效能服务新发展格局构建和城乡高质量发展，以国土空间的善治、智治推动国土空间治理现代化。
信息网络是CSPON自动化、智能化的运行环境支撑，是实现系统横向连通、纵向贯通的基础保障。面向CSPON的信息网络建设需要依托现有各级自然资源云和电子政务云，加强各级网络节点建设和网络互通，纵向实现部、省、市、乡镇多级贯通，横向强化与其他政务部门的衔接连通，形成横向到边、纵向到底、一体联动的CSPON，支撑数据共享、业务协同、开放治理。同时，面向全域全要素动态感知和时空大数据高性能计算、自主学习智慧决策，需要强化物联传感设备的数据获取和动态感知能力，提升硬件算力。
营造多元协同的国土空间开放治理生态，推动共建共治共享，是CSPON建设实现理念与技术创新、模式创新的重要动力源泉。围绕安全共筑、技术共建、数字共享、数字协作等4个层面的生态，在各个层面打破隔阂、促进共享、实现共创。其中：安全共筑生态是底座，实现物理、网络、数据、技术、应用、行为多方位安全的共同缔造；技术共建生态是支撑，在技术架构、底层基础组件、领域应用开发和服务治理等不同层面，实现不同厂商、不同技术的融合与协同；数字共享生态是载体，实现数据、算力、知识、工具等各类数字化资源的多跨共享共用；数字协作生态是目标，通过连接政府、企业、社会各群体，实现在线合作和共创共享。整体上，依托CSPON(公众版)，为社会公众、企业、科研团体提供便捷参与国土空间治理的在线平台，实现相关领域科研计划和成果的统一共享发布，规划实施监督监测相关的评估报告、算法模型、工具软件分共享利用，方便开放数据查询获取、规划政策法规研究、百姓诉求反馈，以开放治理生态推动CSPON的共建共治共享。
